执行检察监督探索与创新

1执行检察监督探索与创新【摘要】目前司法实践中，我国民事裁判执行工作面临“执行难”、“执行乱”等问题，检察机关监督的缺失是其中的重要原因。本文结合近年来临沂检察机关开展执行监督工作的尝试，深刻剖析执行机关在执行程序中存在的问题、产生原因以及检察机关执行监督工作存在的问题，从应对新时期立法和司法难题的角度出发，提出完善执行监督的相关做法，以期加强民事执行监督工作。【正文】引言随着社会主义经济的发展和中国法治进程的进行，在民事审判和执行中，一些局部矛盾首先突出出来，即所谓“申诉难”、“执行难”问题，尤其是“执行难”的问题，不仅引起了人民群众的高度关注，也引起了党和中共中央的高度重视。中共中央于1999年7月7日以中发[1999]11号文件转发了《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》;2005年中央政法委以政法[2005]52号文件下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，要求各地党委要进一步提高认识，加大对人民法院执行工作的领导力度，支持人民法院解决执行难问题;2009年中央政法委又专门安排开展了执行案件清理专项活动。近年来，检察机关本着通过监督帮助法院消除“执行乱”而不能添乱、监督执行活动而不干预执行活动、提出纠正问题的建议把问题查清抓准的原则，积极探索对民行裁判执行活动的检察监督。2008年至今，临沂市检察机关共办理有成效的执行监督案件78件。一、执行检察监督的基本情况(一)执行监督工作的特点21、检察机关主要采用检察建议方式监督，呈现出监督方式的单一性。从工作情况看，检察机关主要是采用检察建议方式进行监督，这也是检、法两院会签的文件中规定的监督方式，在法律、司法解释的规定中以及司法实践中除检察建议外基本没有其他的监督方式。2、监督的被动性。目前，检察机关对执行监督的主要来源是当事人的申诉或者反映，检察机关主动发现案件线索而进行检察监督的较少。3、监督环节的局限性。从目前检察机关办理的执行监督案件看，主要集中在违法采取查封、扣押等措施、不执行以及执行程序的启动、中止和终结上，在监督环节上呈现静态趋势，不能对整个执行活动进行动态的全程监督。(二)开展执行监督的做法1、积极与人民法院会签文件。依据目前的法律规定和最高人民法院的司法解释，对执行案件检察机关不能通过抗诉方式进行监督，对执行环节提出暂缓执行的检察建议人民法院认为缺乏法律依据，但实践中执行环节存在的问题比较多，如果放弃对这项工作的监督，则不利于社会公平正义的实现。因此，在法律规定不明确的情况下，注重了与人民法院的协调，有条件的单位争取会签文件，将检察机关监督执行案件的来源、方式方法通过协议固定下来，实现执行监督工作首先在局部发展然后推开。目前，临沂市的部分县区院检察院与县区法院会签了《关于加强民事行政案件执行监督的实施意见》，将执行工作纳入检察机关监督的范围，为这项工作的开展打下了良好的基础。2、针对案件的不同情况采取不同的方式进行监督(1)口头向人民法院提出建议3对于法院并未作出执行裁定书就违法执行，当事人向检察机关反映执行违法违纪问题的，采用口头建议的方式，建议人民法院严格依法作出执行裁定，在向当事人强制执行前，应依据生效的实体裁判制作执行裁定书。(2)向法院提出书面建议对于人民法院向当事人送达的执行裁定书明显违法的，或者对于口头建议未被采纳的，则针对裁定书中的错误，依据事实和法律指出违法之处，向法院发出书面检察建议书，由法院予以纠正，并向检察机关反馈相关情况。加强与人民法院的联系和沟通，形成共识。3、加强与法院的协调，妥善监督，提升案件跟踪问效的质量。对于检察机关执行环节提出的检察建议书，而法院有不同意见暂未接受纠正而当事人继续要求监督的，我市检察机关不是一放了之，而是积极法院与有关办案人员当面座谈讨论，达成共识，监督法院予以纠正。例如某县供销合作社联合社申诉一案，在书面建议发出后，由于主管院长仅听执行人员汇报，认为执行程序合法，对检察机关发出的检察建议不予采纳，该县检察院民行部门人员经查阅执行案卷及有关材料，并与办案人员当面座谈，指出裁定书适用法律错误的问题，最后法院撤销了该违法执行裁定。二、法院在执行程序中存在的问题、产生原因(一)从检察机关开展对法院执行工作检察监督的情况看，人民法院在执行程序中存在的问题主要体现为以下情形：1、执行程序违反规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十六条规定：“财产被查封、扣押后，执行员应当责令被执行人在指定期间履行法律文书确定的义务。被执行人逾期不履行的，人民法院可以按照有关规定交有关单位拍卖或者变卖被查封、扣押的财产。”但实践中，人民法院4在执行中却存在不经拍卖程序即将标的物折抵给申请执行人个人所有的情况。如谢某与张某民间借贷纠纷一案，法院在执行时即未按上述规定执行而是直接将涉案房产折抵给了申请执行人，检察机关建议后法院将原裁定撤销。同时在该案执行过程中，法院将给被执行人张某的限期履行通知书等由其未成年的女儿代收，违反了民事诉讼法关于送达的规定，检察机关也一并进行了监督。2、当事人在执行过程中已履行义务但法院不及时解除查封、冻结。如某县农村信用合作联社与张纪法、张进福借款合同纠纷一案，被执行人张纪法、张进福已经履行了法律文书确定的义务，人民法院应及时解除冻结的被执行人的工资，在一定程度上影响了被执行人的正常生活，检察机关及时建议法院进行处理，法院采纳了检察机关的建议意见解除了冻结的被执行人张纪法、张进福的工资。3、执行缺乏依据。执行的前提是人民法院的判决或者裁定已经发生法律效力，但在实践中由于法院审查不严致使执行缺乏依据。如某乡人民政府与邓廷林借款合同纠纷一案，法院受理申请执行人某乡人民政府的执行申请后，被执行人邓廷林收到执行通知书后提出异议，要求驳回申请执行人申请、不予执行，但法院仍然继续执行。检察机关受理后，经审查认为法院执行依据错误，遂建议法院改正，法院经审查认为：申请执行人申请执行时提供的临沂市中级人民法院的判决是复印件且未向双方当事人送达，该法律文书尚未发生法律效力。因此，法院采纳了检察机关的建议，驳回了申请执行人某乡人民政府强制执行的申请。4、违法终结执行。民事诉讼法第二百三十三条规定了终结执行的情形，但在实践中有的法院不严格执行该规定，致使终结执行违反法律规定。如尹某与朱某欠款纠纷一案，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款的规定，在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。但法院在本案执行过程中，在双方当事5人未达成和解协议的情况下，自行制作和解协议，并以当事人的名义在和解协议上签名，并裁定终结执行程序违法。检察机关遂向法院发出建议，法院采纳了检察机关的意见，恢复执行程序。(二)产生问题的原因1、执法人员素质方面的因素。主要表现为：一是责任心不强，在执行时未进行认真审查，执行了案外人财产，在案外人提出执行异议后不闻不问。在申请执行人要求执行回转时不理会。二是法律知识掌握不全面，不熟练，制作裁定书时又不进行查阅，导致违背实体法律。三是有法不依，不严格遵守执行程序。2、执行工作缺乏必要的有效的监督制约。最高人民法院虽然规定了一些行之有效的关于执行的监督的规定和制度，但是，这种内部监督制约机制，完全取决于各级人民法院对已发生的违法违纪行为的处理力度，也缺乏一定的透明度，消除不了人们对在系统内部的处理是否能够依法处理的合理怀疑，同时，对违法执行人员的处理也存有避重就轻，大事化小的现象。缺乏有效的外部监督制约机制，是造成执行程序出现违法现象的重要原因。3、执行方面的法律不健全，不规范。当前关于民事执行方面的法律就是《民事诉讼法》中关于执行程序一编，再就是最高人民法院《关于人民法院执行工作的若干问题的规定》以及一些司法解释，但还远远不能适应当前工作的需要。三、执行检察监督工作存在的问题从检察机关开展执行检察监督工作的实践来看，这项工作在发展中存在以下问题：61、法律规定的缺失使执行检察监督不能合法化。民事诉讼法对检察机关监督方面的规定本身非常少，2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议对民事诉讼法做了局部修改，主要是为了解决申诉难和执行难的问题。在执行方面主要是加大了对协助调查、执行的单位不履行协助义务时适用强制措施的力度、提高了罚款的金额等，但是在检察机关行使监督权方面没有太大的变化。因此，法律规定的缺失使检察机关开展执行检察监督工作面临着非常尴尬的局面，一是监督的内容不明确，根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释的规定，人民法院的执行涉及金钱给付的执行、交付财产和完成行为的执行等等，内容非常多，而检察机关能够对哪些内容进行监督没有明确的规定。二是检察监督的方式、方法、手段等没有明确的规定。2、最高人民法院司法解释设置的障碍在一定程度上阻碍了执行检察监督工作的开展和发展。2000年7月10日最高人民法院关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复规定：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。”该批复的出台，使检察机关对执行工作不能进行监督，也给各地法院拒绝执行检察监督提供了依据和借口。3、依靠协议、文件规定和规范一项司法权力的运作不具有稳定性、长期性。目前实践中，各地开展执行检察监督的主要经验做法是检、法两家会签文件，检察监督的主要方式是检察建议。靠协议、文件来规定一项司法权力，如同民事活动中行为人达成的协议、合同，随时都有可能被破坏，尤其是在当前诚信度不高的情况下，更易导致协议或者文件不能实施。同时，检察监督方式的单一性也使得这项工作的开展缺乏活力，尤其是在人民法院不采纳检察建议时，缺乏必要的后续手段，使检察监督失去了应有的刚性，无法取得理想的法律效果和社会效果。7四、加强执行检察监督工作的建议为更好的做好对人民法院执行工作的监督，拓展检察机关监督的范围，要做好以下方面：1、转变观念，统一认识，这是加强对执行工作监督的前提。《民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。我们认为，从宪法和对“审判活动”含义深层理解上，应当包括执行中的监督。最高人民法院关于执行裁定不属于抗诉的范围的司法解释，仅仅说明检察机关不能通过抗诉的形式对执行程序进行监督，并未排除其他方式的监督。因此，作为检察机关要消除“检察机关还能不能对人民法院的执行活动进行法律监督”的模糊认识，检察机关有权对人民法院的执行工作进行监督。2、建议高检院与最高人民法院协商，以司法解释的方式，明确检察机关对民事执行案件的监督，创造良好的外部监督环境。实践中，人民法院对检察机关执行环节发出的检察建议书，在经查实确属违法的情况下，均能接受并予以纠正，但是，有的法院不想纠正时，则往往以“没有法律依据”为由不予理睬。因此，在当前法律尚未修改的情况下，建议高检院与最高人民法院针对执行监督的问题加强磋商，力争采取司法解释或者座谈会议纪要等方式，明确检察机关对民事执行监督的有关事宜，为基层检察机关开展这项工作创造良好的外部环境。3、结合实际，不断探索和创新行之有效的监督方法。现阶段，各级检察机关应灵活运用检察建议、查处法官违法违纪案件等多种方式，加强对法院执行阶段的监督。同时可以尝试以下方法：一是要求法院提供书面执行情况说明即检察院在受理案件后，联系执行法官，法官就申诉人提出申诉的问题作出书面说明，并提供相关材料。检察官根据法官提供的书面说明，结合其他材料，审查并判断执行过程是否有违法执行的情形以及申诉事项是否属实。二是促使双方达成执行和解，特别是在当事人双方有和解倾向的情况下，在取得双方当事人统一的基础上促使达成和解，不仅保证当8事人执行请求的实现，也可以减少执行环节中出现的违法问题。(山东省临沂市兰山区检察院·韩善宏)文章来源：中顾法律网(免费法律咨询，就上中顾法律网）