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新型城镇化背景下“特大镇”的规划探索——以温州市龙港镇总体规划为例汪曼，梁浩摘要：“特大镇”作为我国最具有人口吸纳能力和活力的基层经济体，是工业化和城镇化速度过快，国家制度改革和城镇建设相对滞后的结果。要破解该困局，走“强镇扩权”之路是一方面；结合自身情况调整规划编制思路，科学引导城镇建设也十分重要。本文结合温州市龙港镇总体规划的编制，重点在区域协调、城乡统筹、建设标准、城镇特色以及规划实施路径等方面进行了探索。具体包括：以目标和需求导向相结合确定城市发展方向；以生态本底和安全格局为基础进行镇域城乡空间管制；突破标准、实事求是地选择城镇建设标准；错位竞争和多方引导，塑造滨海水乡城市风貌；以及积极探索编制方式和政策机制的创新等，为规划实施提供保障。关键词：新型城镇化特大镇总体规划龙港镇1“特大镇”的研究意义“特大镇”是指人口和经济规模已达到或超过国家设市标准，却依旧采取镇级行政管理体制的建制镇。它广泛存在于我国东南沿海的城镇密集地区，典型代表包括东莞的虎门和长安镇，温州的龙港和柳市等镇。“特大镇”作为我国区域经济发展的活跃地区之一，也是为城乡地区提供服务的重要平台，其发展对于促进区域经济转型、消除城乡二元结构、提升城镇化水平具有重要意义。在2015年3月国务院的《政府工作报告》中，李克强总理提到：“要完善设市标准，实行特大镇扩权增能试点，控制超大城市人口规模，提升地级市、县城和中心镇产业和人口承载能力，方便农民就近城镇化”。在同年2月发布的《国家新型城镇化综合试点方案》中，“特大镇”的典型代表——龙港镇作为全国仅有的两个镇级试点之一，被赋予了探索新型城镇化模式的重任。而虎门和长安两镇也被明确提出探索新型设市模式的要求。在此背景下，研究“特大镇”的发展动因和困境，探索新形势下“特大镇”的城市总体规划编制方式和实施路径，科学引导城镇建设，提升城镇化水平十分必要。2“特大镇”的发展困境“特大镇”的本质是改革开放初期，部分城镇依托区位和资源优势发展劳动密集型产业，快速工业化和城镇化的结果。其主要特点包括：（1）块状经济发达，产业集群优势突出，是我国镇域经济最活跃的地区。例如，虎门镇的2014年GDP突破400亿元，超过很多大中城市的GDP总额；（2）人口规模大，且对流动人口和农村人口吸纳能力很强。再如，长安镇2013年常住人口约67万人，其中外来人口约61万人，远超过我国众多中等城市人口规模。在过去的30年中，“特大镇”的城镇化速度明显领先其他城镇地区，但城镇化质量却不容乐观，严重滞后于其发展速度，并开始不同程度地遭遇以下困境。2.1土地利用粗放、产业效率低迷“特大镇”经济活力强，产业扩张需求旺盛。在镇区，工业用地与居住用地混杂现象普遍存在，居住环境恶化，安全隐患突出；在农村，因土地使用成本低且缺乏严格的规划管控，工业企业遍地开花，致使大量耕地被粗放利用和无序开发，生态环境受到严重破坏。这种传统的分散式、碎片化的工业化模式发展至今，已不再具备明显的比较优势，反而带来了经济效率降低、土地资源浪费和环境污染严重等问题，影响了经济社会的可持续发展。2.2公共设施供给不足，建设缺乏区域统筹由于我国现行的《镇规划标准》对镇公共服务设施配置标准较低，仅关注镇区居民的基本需求，未将镇域和周边地区居民的服务需求纳入考虑，且对“特大镇”新经济形势没有相应的预期。这使得按照该标准进行配套的“特大镇”在设施标准和规模上均存在较大缺口，“小马拉大车”现象严重。此外，由于区域各城镇配套建设缺乏科学的统筹协调，也造成了大量基础设施的重复投资和低水平建设。2.3城镇特色消退，“千城一面”现象突出快速的工业化和城镇化，使得“特大镇”建设往往未充分考虑原有的城市肌理、生态本底和景观特色，而仅以追求经济效益最大化为目标，低效快速地向外扩展。这不仅造成了土地和资源的浪费，更使得传统生产和生活模式受到严重冲击，城镇特色风貌和地域文化不再显著，城镇建设越来越趋同，“千城一面”开始向“千村一面”延伸。上述问题根源在于“特大镇”的实际规模与镇级行政体制和管理能力不匹配，造成的城镇建设失控。而我国传统规划体系中的城乡二元结构和镇规划中的一些常规思路也加剧了问图1龙港城镇建设现状题的恶化。因此，要缓解“特大镇”的发展困境，在努力争取城镇等级提升的同时，与之相应的“特大镇”总体规划的编制思路和编制标准也亟待优化！3“龙港试点”的总体规划探索龙港作为我国“特大镇”的典型，其发展受到广泛的社会关注。2010年我院受苍南县和龙港镇人民政府委托，展开了对龙港镇总体规划及其系列规划的编制工作。下面希望通过对龙港总规案例的研究，探讨“特大镇”总体规划编制需要关注的若干问题，以期与其他地区进行一些经验交流。3.1历史与现状龙港地处温州市东南部，浙闽两省交界处。1984建镇之初是由5个小渔村合并而成，当时人口仅6000余人。因在全国率先推行土地有偿使用、户籍管理制度和发展民营经济等三大改革举措，龙港镇成为我国首座由农民自下而上集资建设的城镇，被誉为“中国第一农民城”。经过30年的快速发展，龙港镇成为浙江省经济强镇，被评为全国小城镇建设示范镇和联合国可持续发展试点镇，并入选《国家新型城镇化综合试点方案》首批2个“镇改市”试点。截至2013年底，龙港镇辖区面积达172平方公里（含龙港新城海涂围垦区约30平方公里），现状城镇建成区约19平方公里。2013年常住人口43.7万人，户籍人口36.2万人，其中建成区常住人口24.9万人，城镇化率达56.9%，镇区人口密度达每平方公里1.3万人，是温州市人口第一大镇。2013年龙港镇地区生产总值达到185.7亿元，比上年增长13.47%。工业总产值达337.5亿元，固定资产投资总额达105亿元，财政收入达18.9亿元，城镇居民人均可支配收入31950元。产业结构中二、三产业优势显著，三次产业比重为3.8:53.8:42.4，二三产就业人口占到全部就业人口的85%以上。其中，第二产业已经形成了以印刷、纺织和包装为特色的地方产业集群，先后获得了“中国印刷城”、“中国礼品城”和“中国印刷材料交易中心”等称号。3.2问题与挑战3.2.1土地资源制约突出龙港镇虽然地势平坦，用地条件较好，但村庄用地随意扩张现象严重，耕地保护压力巨大。根据龙港镇土地利用总体规划的阶段成果：龙港的现状村庄用地需缩减一半以上用于农田复垦。至2020年，规划农田需占到镇域除龙港新城外面积的54%以上。同时，由于龙港现状镇区人口规模大、建设强度高且用地功能混杂，老城区有强烈的功能置换和向外拓展需求。但由于龙港镇城镇等级低，每年由上级政府下发的城市建设用地指标极为有限，致使龙港镇的年度可用建设用地量远不能满足经济社会的发展需求（自2006年国家收紧土地宏观调控政策后，龙港镇的城镇建设用地指标仅约33公顷/年）。3.2.2环境污染和安全隐患严重由于印刷、纺织和包装等现状支柱产业的产业特征造成了龙港的粉尘和废水排放量巨大，加上城镇污水收集和处理系统不够完善，致使江南平原水系也遭受严重污染。此外，随着市场经济的深入发展，龙港镇传统的“前厂后店”小家庭作坊式的生产模式已不能适应产业集聚化和规模化的发展需求，给原本拥挤不堪的老城区带了大量安全隐患。3.2.3城市公共服务效能低下由于早期对龙港的发展规模缺乏科学预见，并受制于有限的建设用地指标，龙港镇的城市公共服务效能整体极为低下。社会服务设施和市政设施严重缺乏，已很难满足本镇的生产和生活服务需求，更勿论为周边乡镇提供服务。绿地公园也严重不足，仅占总用地的1.26%。交通组织混乱，交通拥堵现象也极为严重、断头路和丁字路随处可见。落后的城镇建设水平和公共服务水平，已成为现阶段制约龙港经济社会发展的最重要瓶颈之一。3.3对策与创新规划在分析龙港镇发展背景和现状问题的基础上，重点从区域协调、城乡统筹、建设标准、城镇特色和规划实施等五方面进行了研究，并提出以下规划策略。3.3.1注重区域协调，明确发展目标研究龙港镇的发展目标和定位，必须将其置身于浙江省沿海地区、温州南部鳌江流域城镇群和苍南县域等多个层面进行考量，寻找龙港参加区域竞合的发展机会。（1）在浙江省参与国家海西战略层面（1）在浙江省参与国家海西战略层面龙港镇地处长三角经济圈和海西城镇群交汇处，是浙江省参与国家海西战略的重要支点。需要依托区位优势和龙港新城的土地资源，有选择地承接台湾、浙江和温州其他地区产业转移，促进浙台经贸合作。（2）在温州南部鳌江流域城镇群层面温州南部地区中小城镇密集但同质发展现象严重，缺乏一个有强大辐射和带动力的城镇核心。龙港作为片区人口最多、经济最强的镇应抓住此机会，提升自身城市竞争力，成为温州南部的区域中心。龙港的发展不能仅依靠自身，还要与北侧的鳌江镇联动共驱。鳌江镇作为龙港北上温州、杭州的咽喉，与龙港镇在社会经济等多方面联系紧密。龙港镇必须在产业分工、重大设施选址、道路和轨道选线以及水系治理等多方面与鳌江镇充分沟通对接和全面共享共建，才能成为真正的温州南部鳌江流域的区域中心城市。图2龙港镇区位位置图图3鳌江流域城镇群结构设想示意图（3）在苍南县域层面龙港作为苍南县的经济重镇，是苍南县进行转型发展的重要平台。而苍南县作为龙港城镇化的最重要腹地，也一直为龙港输入了大量劳动力和发展资源。未来龙港镇既需与苍南县政府所在地的灵溪镇在发展定位、产业分工和公共服务上差异发展和错位竞争，又要依托龙港新城，与宜山、钱库和金乡等江南平原各镇在携手维护江南平原生态环境的前提下，加强交通和经济往来，完善对各镇的服务带动能力，促进区域整体城镇化水平的提高。3.3.2尝试情景规划，促进城乡统筹发展本次规划根据龙港镇的山、水、田和现状建设用地的分布，借鉴情景规划理念，模拟了4种不同发展模式下龙港镇可能的城乡空间格局。基于生态优先、集约发展的前提选择了不对称模式，即：在最低限度破坏江南平原生态本底的情况下，集中集约建设龙港老城和龙港新城，适度收紧乡村用地，形成相对稳定的城乡空间格局。基于上述空间格局，具体通过：（1）结合建设用地适应性评价，划定城镇建设用地增长边界，明确禁建区、限建区、适建区和已建区的范围和管制要求，规范城乡建设行为。其中，考虑到龙港镇村庄建设用地大量存在和减量优化的需求，将村庄建设用地划为限建区。通过提供弹性空间但限制用地总量的方式，应对未来图6龙港镇空间管制规划图图4龙港镇山、水、田、程机理图5鳌江南岸城镇空间发展趋势演化方案引导村庄集聚发展空间不确定性和减量发展中的时间不确定性。（2）通过分析现状村庄的人口、耕地、经济和建筑空置等情况，以提升农村生活水平、促进村庄集约发展为目标，选择适于村庄集中建设的空间进行一体化的公共设施配置，引导农村居民点集聚发展，促进空置村庄逐步复垦还农。至2030年，规划龙港镇农村人口6万人，主要集中在7个农村社区约6平方公里的村庄建设用地中，比现状缩减了约8平方公里。（3）通过四线规划，对涉及城市生态平衡和安全格局的山体林地和大型公园、影响江南平原防洪排涝安全的干线水系、以及保证城市正常运行的重大市政设施与廊道，和具有重大保护价值的历史遗迹地区，以定量定位的方式划定管控范围并提出严格的管控要求。此外，规划还通过梳理整合《苍南县村庄布点规划》、《龙港镇土地利用总体规划》和《龙港镇农村社区规划》等的要求，协调龙港城乡建设和生态环境的矛盾，在兼顾城乡利益的前提下促进资源的有效配置和合理流动，引导农村人口向镇区和农村社区集聚，进行镇域空间、产业、交通和基础设施等城乡一体化布局。3.3.3明确建设标准，预留弹性发展空间在城市规模层面，本次规划既沿用了传统的以人定地的预测方式，进行了人口和用地规模的测算；也根据建设用地适应性评价结果以及维持区域生态安全格局的要求，进行了以地定人的人口和用地规模核算。经预测：即使暂不考虑龙港新城的发展，以2013年龙港镇43.5万人的常住人口为基数，考虑人口自然增长需求，至2030年龙港镇常住人口人口将超过50万人，达到中等城市规模。而龙港新城的发展虽然有一定的不确定性，但综合考虑目前已出让土地的情况和整个温州地区土地资源紧缺的格局，保守