政府管理体制的改革与创新

復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有政府管理体制的改革与创新案例研究：管理的“罗生门”第一部分復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有一、“罗生门”的隐喻黑泽明执导的影片《罗生门》讲述了一个被称作“最古怪”的故事：武士金泽武弘与妻子真砂在旅行途中遇到强盗多襄丸，真砂被强暴，武弘被杀。对这一事件具体过程的事后描述，在被控杀人和强暴的强盗多襄丸、武弘的妻子真砂、召唤武弘灵魂的灵媒、目击证人樵夫那里是完全不同的。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有①３天前，樵夫上山砍柴，在一片树林里发现了一具男人的尸体，於是就近报了官，凶手是有名的大盗多襄丸，因恰巧喝了山沟里有毒的泉水而被捕。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有②多襄丸：在林子里看到金泽武弘牵着真砂的坐骑走过，为真砂的美貌倾倒，在同武弘的打斗中将其缚住，强暴了真砂，并受其怂恿与武弘决斗，杀死武弘后，真砂已逃之夭夭。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有③真砂：被多囊丸蹂躏后，又受到丈夫的蔑视，在悲愤中晃晃悠悠地扑向武弘，并昏厥过去，等她醒来时，武弘已被杀死，她想自杀，但终於没有死成。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有④武弘：真砂“容光焕发”地被多囊丸强暴后，竟要求多囊丸杀死武弘带她一同走，遭到多囊丸的鄙视和拒绝，真砂害怕逃走，多襄丸追赶她，武弘拾起短刀自杀。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有⑤樵夫：多襄丸跪在地上向真砂求爱，真砂希望两个男人通过决斗决定她的归属，武弘拒绝为她而战，激起了强盗的愤怒，在虚张声势的周旋中武弘被杀，多襄丸惊魂不定，真砂逃走。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有“人不能讲实话。他们是凡人。他们甚至经常不对自己讲实话。”“毫无意义。我没法弄清楚。它们不能说明任何问题。”復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有虽然真相只有一个，但是说法却有很多。由於不同的动机和不同的视角，每个人在叙说这个过程时都有所隐瞒和有所编造，或是有意，或是无意。这部电影最终也没有告诉我们真相，因为真相已经无法再现。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有二、被叙述的真相之一：政策内容2004年，上海市政府为了应对“两个100万”和“两个200万”——即“下岗职工累计人数约100万；因都市改造从内环线以内迁往内环线以外的居民约100万；全国各地流入上海的外来劳动力人数约200万；上海退休职工人数约200万”——所带来的经济、社会和政治压力，制定和实施了一项被称作“万人就业项目”的就业促进政策。据中国青年报报道，“万人就业项目”是2004年上海市政府的10件实事项目之一，就业项目由政府出资购买、政府特许经营或收费以及无偿使用公共资源开展服务的社会管理和公共服务项目组成。上海市副市长周太彤透露，全部项目将分两年实施到位，预计今年将吸纳6万多人就业，明年将达到10万人左右的就业规模。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有《解放日报》2004年1月9日：①本报讯(记者裘寅)让人期待已久的“万人就业”项目昨天正式启动，这个位列今年政府十大实事工程之首的“一号工程”究竟包含哪些职业？市劳动保障局昨天就12个“万人就业”项目一一向市民交了底。据悉，这12个“万人就业”项目共分两类，一类是社会管理类，一类是公共服务类。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有②社会管理类：共7个，“环境保护协管员”的主要职责是收集提供违反环保法律法规的信息，进行环保宣传教育；“房屋协管员”的主要职责是协助管理部门加强房屋管理；“税收协税员”分税收协税员和录入员两种，主要职责是从事零星税源代征业务、办理有关涉税事宜以及从事税收征管数据、信息录入等工作；“商品交易市场协管员”的主要职责是从事商品交易市场的场内监督管理工作；“市容环境协管员”的主要职责是协助做好市容环卫、市政、绿化等相关的监督检查、宣传劝导等工作；“劳动监察协管员”的主要职责是实施网格化劳动监察，协助对用人单位实施日常劳动监督，协助开展劳动监察和专项检查等；“交通协管员”的主要职责是协助维护交通秩序，开展排堵保畅工作。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有③公共服务类：共5个，“小区助残员”的主要职责是配合做好残疾人生活保障、社会助残、康复维权等服务工作；“小区助老员”的主要职责是上门为居家老人提供身体护理、生活照料等服务；“林业养护员”的主要职责是对本市新建生态公益林进行养护，主要在本市郊区实施，比较适合郊区离土农民从事；復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有“河道保洁员”分河道巡查协管、闸口河道保洁和河道保洁员三种岗位，主要职责是对河道沿线情况进行巡查、从事水闸闸区范围内河道水面的保洁以及河道水面的保洁、沿岸绿化及堤防的养护等工作；“卫生消毒保洁员”主要从事所在小区的卫生消毒保洁工作。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有三、被叙述的真相之二：政策目标“万人就业项目”是在我国就业形势极其严峻的背景下推出的、旨在解决下岗和失业人员再就业问题的一项就业促进政策——不仅要解决就业，而且要“体面就业”。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有《解放日报》2005年1月8日：①[破解难题，包袱转为新资源]上海正向着成为经济、经融、贸易与航运“四个中心”的目标稳步前进。然而，经济的发展也带来了两大难题：⑴城市贫困化的问题却日益突出。⑵如扶助孤老、河道保洁、林业养护等公共服务领域，长期乏人问津，导致许多关乎城市和谐发展的领域得不到足够的社会力量提供服务。上海在开发设计“万人就业项目”有关岗位时，独具慧眼地把它们连在一起，通过对这些领域的开发和利用，弱势群体就业难的问题得以迎刃而解。②[扶助弱势，强势政府新作为]一部分困难人员由于学历、年龄、技能等各方面的限制，在就业市场上无疑处于弱势地位，面临着“人为刀俎、我为鱼肉”的尴尬境地。在“万人就业项目”设计、启动、推进、运作等各方面，我们都可以清晰地看到一个强势政府的作用所在。正是由于上海各级政府与部门的适度干预，“扶一把、送一程”，才使众多的困难人群看到了就业的曙光。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有③[政府购买，转变职能新探索]上海在开展“万人就业专案”，为弱势群体搭建“体面就业”平台的同时，积极转变政府职能，探索“小政府、大社会”的新型管理模式，通过购买社会成果，来充分激发市场资源的参与热情。转变职能后的政府通过市场化运作的方式来购买服务和劳务，把原先应由政府承担的公共服务项目，通过财政出资的方式，转交由社会组织来承担，从而最大限度地发挥了市场的力量。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有④[体面就业，惠及万家新生活]当上海的困难人群感受到生活的寒流时，“万人就业项目”使他们在阳光下走上了“体面就业”的大道。项目开展一年来，本市各区县相应开发了70多个以公共服务为主的“千人”、“百人”就业项目，共吸纳就业困难人员6.66万人，其中本市农村富余劳动力2.01万人，残疾人就业5000余人，有1.2万“低保”人员通过“万人就业项目”实现就业脱贫。值得一提的是，从业人员的平均月收入不低于800元，而且全部享受社会基本保障，真正实现了弱势群体的“体面就业”。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有“万人就业项目”的政策目标：1.缓解和解决城市的再就业难题；2.改变和改善政府的公共管理模式；3.扩大和提升城市的公共服务与社会管理水平。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有四、被敍述的真相之三：政策過程以浦東新区某街道社区为例：在X小区现有的9支协管服务机构中，劳动监察、小区保安、房屋协管、卫生保洁和助残等服务社，均直接为“万人就业项目”的产物；而市容环境、就业援助和居家养老等服务社，最初是基于管理的实际需要而设立的，2004年之后也被纳入了“万人就业项目”。协管制度的基本立意不在于“协管”而在于“就业”，由此略见一斑。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有服务社主管部门职能备注社区保安综治办/公安局协助派出所维持社区治安工伤市容环境市政科/城管大队配合城管治理摊贩报复市场协管经济科/工商局小商品交易市场工商管理效能卫生保洁市政科/区劳保局三不管地区的公益卫生寻租房屋协管市政科/区房屋署协助房产办检查违章户效能就业援助劳动科/区劳保局宣传、调查、维权、拓岗效能劳动监察劳动科/区劳保局采集信息、调解争议效能居家养老民政科/区劳保局独居老人的养老服务差异助残服务民政科/区残联助残、帮困、助学、医疗差异以协管机构中的居家养老服务社为例：①X小区居家养老服务社现有协管员82人，包括56名服务员、17名走访员（关爱员）、3名慈善超市工作员、4名管理员和2名评估医生；其来源主要是失业、协保人员和农村富裕劳动力，如56名服务员中，原失业人员占43人、协保人员占5人、农村富裕劳动力（本地居民的配偶）占8人。他们由街道政府和居民委员会招募，经上海市民政局和劳动保障局确认的培训机构培训（培训期7天），通过实际操作检验后，获得市劳动和社会保障局统一印制的“岗位培训合格证书”。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有②服务社的服务对象包括以下四类老人：一是困难老人，即低保或经济困难家庭中，生活不能自理或部分不能自理的老人；二是特殊贡献老人，即市级劳动模范（全国单项先进等）、重点优抚对象和归侨中经济相对困难，生活不能自理或部分不能自理的老人；三是上述两类之外的80岁以上老人；四是百岁以上的老人。属于上述群体并有服务需求的老人，向居民委员会提出申请，经上海市社会福利行业协会的医生上门评估，决定其享有一级（7元/小时）、二级（8元/小时）或三级（9元/小时）服务。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有③服务方式主要包括：一是照料服务，即帮助采购日常生活用品、烧饭、洗衣、打扫居室卫生等；二是护理服务，即穿脱衣服、起居梳理、帮助排便、喂饭喂水服药、洗脸洗脚、擦身助浴、配送就医、翻身护理、打针换药等；三是精神疏导，即谈心聊天、阅览书报、与家人情感沟通、联系呼唤家人等。小区老人日间服务机构的服务内容：谈心聊天、阅览书报、书法绘画、唱歌跳舞、看电视、康复健身、保健讲座、下棋打牌、助浴洗衣、就餐吃药等。目前，辖区内2万余名60岁以上的老人中，有235人接受居家养老服务员的上门服务，1322名独居老人接受关爱员的电话或走访服务。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有五、被敍述的真相之四：政策实效“万人就业项目”的政策目标：1.缓解和解决城市的再就业难题；2.改变和改善政府的公共管理模式；3.扩大和提升城市的公共服务与社会管理水平。I.是否缓解和解决了城市的再就业难题？调查表明政府“送饭碗”以期“造福”的这个群体，自身对于这些岗位并无太大兴趣。例如，服务社的56名服务员中，只有36人是自愿报名而被录用的；其余20人是居民委员会迫于政府的指标压力，“多次召开就业援助会议，反复劝说、澄清利害、承诺半年内不取消‘低保’待遇”而被“鼓励”上岗的。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有II.是否改变和改善了政府的公共管理模式？调查表明这种所谓的“政府购买服务”的新模式，不仅没有改变反而强化了传统的社会福利资源由国家包办、民政部门直办直管的计划经济福利模式。居家养老服务属于上海市政府的实事项目，其支出被纳入市区两级政府的财政预算，2006年上海市的居家养老政府补贴一项就支出了9000万元。而如此庞大的财政开支所对应的，仅为上海市266万60岁以上老人中的6万人，对于X小区60岁以上的老人而言，能够享受居家养老服务的仅占7.8%。復旦大學社會發展與公共政策學院胡位鈞版权所有III.是否扩大和提升了城市的公共服务与社会管理水平？调查表明在“万人就业项目”的政策推动下，一批就业