第六章公共政策执行(理论)

公共政策学电科院马英彬1第六章公共政策执行公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。从20世纪70年代开始，以美国为代表的西方政策研究学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策的执行、评估和终结。公共政策学电科院马英彬2第六章公共政策执行本章主要内容：6.1公共政策执行的含义、原则和模型6.2公共政策执行过程与方式6.3公共政策执行主体与适用主体6.4公共政策执行偏差及有效性6.5公共政策的失效与误区6.6公共政策与危机管理公共政策学电科院马英彬36.1公共政策执行的含义、原则和模型一、公共政策执行的含义、特点和作用1.公共政策执行的含义公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。关于政策执行一般有行为学派和组织学派的定义。我们认为，所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过建立组织机构，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等措施与手段作用于公共政策对象，使观念形态的公共政策内容变为现实，从而使既定的政策目标得以实现。公共政策学电科院马英彬42.公共政策执行的特点（1）目标的导向性（2）内容的务实性（3）行为的组织性（4）影响的深远性（5）手段的强制性（6）时间的限制性（6）具体做法的原则性与灵活性一、公共政策执行的含义、特点和作用公共政策学电科院马英彬53.公共政策执行的分类（1）按政策执行主体的权力来源：依法、授权、委托（2）按政策执行主体的态度：积极与消极执行（3）按政策执行方式：强制与非强制（4）按政策执行受法律约束程度：羁束与自由裁量一、公共政策执行的含义、特点和作用公共政策学电科院马英彬6一、公共政策执行的含义、特点和作用4.公共政策执行的意义美国政策学家艾利森：在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行马克思主义认为：实践是检验真理的唯一标准。引申：实施是检验政策正确与否的唯一标准系统论的观点认为：政策实施是政策过程系统链条中不可或缺的一个环节公共政策学电科院马英彬75.公共政策执行的作用：公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的决定因素（1）公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现（2）公共政策执行是检验政策质量与效果的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验（3）公共政策执行是制定后继政策的基本依据。执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考（农村养老保险案例）一、公共政策执行的含义、特点和作用公共政策学电科院马英彬81.合法公正原则2.民主法治原则3.忠实目标原则4.权变创新原则5.效益时效原则6.系统全面原则二、公共政策执行的原则公共政策学电科院马英彬9三、政策执行研究的途径1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途径也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。公共政策学电科院马英彬10三、政策执行研究的途径（续）2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.WeatherleyandM.Lipsky）的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表。公共政策学电科院马英彬11三、政策执行的研究途径（续）3．“政策/行动连续统”（policy/actioncontinuum）途径该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.BarrettandC.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统一”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权力作为焦点的。公共政策学电科院马英彬12三、政策执行的研究途径（续）4.工具选择途径（instrument-choice）这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policyinstruments或policytools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。公共政策学电科院马英彬131.政策执行理论（1）行动理论：执行是对某一项公共政策所要采取的广泛的行动（2）组织理论：强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的（3）博弈理论：执行是一个政治上讨价还价的过程。如何在竞争与冲突情况下获取最大收益，取决于参加者的竞争策略四、公共政策执行的理论模型公共政策学电科院马英彬141.政策执行理论（4）管理理论：强调政策执行是一种管理过程（5）系统理论：政策系统与环境进行物质、能量和信息的交换过程（6）因果理论：将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图，关注政策过程中的因果关系四、公共政策执行的理论模型（续）公共政策学电科院马英彬15（1）过程模型（2）系统模型（3）互适模型（4）循环模型（5）综合模型（6）博弈模型（7）沟通模型2.政策执行模型公共政策学电科院马英彬16（1）过程模型之一：史密斯的过程模型政策制定过程执行机构目标群体理想化的政策环境因素紧张处理建制反馈政策公共政策学电科院马英彬17（２）过程模型之二：浴盆模型早期失效偶然失效耗损失效失效率时间浴盆曲线公共政策学电科院马英彬18（3）霍恩和米特系统模型执行机构的特性执行人员的意向政策组织间的沟通与强制行为经济与政治环境目标与标准政策资源政策与执行之间的6项变量及其相互关系1、政策标准与目标；2、政策资源；3、组织间的沟通与有效执行；4、执行机构的特质；5、经济、社会与政治条件；6、执行者的意向公共政策学电科院马英彬19（4）麦克拉夫林相互调适模型执行机构政策目标群体政策环境相互调适部分反馈调适策略公共政策学电科院马英彬20（5）雷恩和拉宾诺维茨循环理论模型（P173)政策执行的三个循环阶段：Ａ、纲领发展阶段Ｂ、资源分配阶段Ｃ、监督阶段应遵循的原则：合理、合法、共识公共政策学电科院马英彬21（6）梅兹曼尼和萨巴蒂尔综合模型（P175）①政策执行的阶段：政策产生、目标群体对政策的反应、政策的实际影响、被认识到的影响、政策修正②影响各阶段的因素：问题的可解决性、政策本身的可执行性、政策之外的变数公共政策学电科院马英彬226.2公共政策执行的过程与方式一、政策执行的过程1.公共政策执行的准备阶段（1）加强政策认知（2）制定执行计划（3）做好组织准备（4）进行物质准备（5）注意制度配套公共政策学电科院马英彬23政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。（1）政策宣传（2）政策试验（3）政策全面推广（4）指挥、协调、监控2.公共政策执行的实施阶段公共政策学电科院马英彬24政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料，同时也为制定新政策做好准备。政策执行总结包括两个环节：（1）政策执行绩效评估（2）政策执行再决策3.公共政策执行的总结阶段公共政策学电科院马英彬25公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。政策执行资源包括以下几个方面：（1）人力资源：执行人员的配置问题（2）财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给（3）信息资源（4）权威资源：权威意味着具有权利和资格进行资源分配（5）制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据二、政策执行的资源公共政策学电科院马英彬26公共政策执行方式（手段）是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。公共政策执行手段主要有以下几种：（1）行政手段：行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的行政规章制度、命令与指示、组织纪律等行政方式与手段。（2）法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。三、政策执行的方式（手段）公共政策学电科院马英彬27（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。（4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。（5）技术手段：技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政策。三、政策执行的手段（续）公共政策学电科院马英彬286.3公共政策执行主体与适用主体一、执行主体与政策执行所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人员或组织。主要包括国家和地方政策行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者、管理者和责任者。公共政策学电科院马英彬29政策执行是一种组织行为，需要依托一个坚强有力的政府组织。执行组织结构的合理性、权责的明确性直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。（1）执行组织的结构的合理性（2）执行组织的权责的明确性1.政策执行组织对政策执行的影响公共政策学电科院马英彬30执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。执行人员的利益、心理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。（1）利益因素（2）心理因素（3）知识因素（4）能力因素2.政策执行人员对政策执行的影响公共政策学电科院马英彬31政策对象是政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。他们具有以下特点：（1）政策规定性；（2）受动性；（3）主观差异性政策对象有哪些具体因素对政策执行会产生重要的影响：（1）利益取向；（2）文化心理因素；（3）文化教育程度二、政策对象与政策执行公共政策学电科院马英彬32政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质、能量和信息交换的所有事物。影响公共政策执行的政策环境可区分为自然环境和社会环境。三、政策环境与政策执行公共政策学电科院马英彬33四、政策执行中的沟通与协调沟通是达到思想上的统一，协调是取得行动上的一致。沟通是协调的前提，协调是沟通的目的和结果。政策执行的过程是执行主体和适用主体之间就目标与手段相互条适的互动过程。沟通协调的结果就是在政策执行主体与政策适用主体之间达成一致；另外适用主体也可以通过一定的渠道和方式将他们的意见