第六章-公共政策执行

第六章公共政策执行学习目标第一节公共政策执行概述第二节公共政策执行的过程和手段第三节影响公共政策执行的主要因素第四节公共政策执行偏差及其矫正第五节公共政策执行机制的构建广州取消亚运公交免费措施改为发放交通补贴•(2010-11-08)•从11月1日起至12月21日，广州实施地铁免费搭乘，导致广州地铁客流暴涨，11月3日当天，地铁公司和安保部门工作人员在广州地铁1号线和广佛线的换乘站西朗站引导乘客换乘。（新华社）•广州亚运会市民对广州免费地铁拥塞的无奈可从近日在网上盛传的“名言”看出来，它们包括“人生最大的距离不是生与死，而是我在地铁里，你拥不上来”、“西装进去，三点式出来”、“水桶腰进去，水蛇腰出来”等等。第一节公共政策执行概述一、公共政策执行的含义政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。二、公共政策执行的特点公共政策执行是公共政策的具体实践过程，具有如下特点：1.目标的导向性2.内容的务实性3.行为的能动性4.影响的深远性5.手段的强制性三、公共政策执行的作用公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的决定因素。公共政策执行在政策过程中具有的地位和作用，具体而言，有以下几点：（1）公共政策执行是实现政策目标的重要途径。（2）公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验。（3）公共政策执行是制定后继政策的基本依据。政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考。四、公共政策执行的原则1.忠实原则2.民主原则3.法治原则4.创新原则5.效益原则五、公共政策执行的理论1.行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；2.组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；3.因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；4.管理理论——强调政策执行是一个管理过程；5.交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；6.系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；7.演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。六、政策执行模型1.过程模型2.互适模型3.循环模型4.博弈模型5.系统模型6.综合模型史密斯执行过程模型政策制定过程政策执行机构标的团体理想化的政策环境因素紧张处理建制回应麦克拉夫林相互调适模型政策政策执行者受影响者调适政策环境因素相互调适部分反馈霍恩和米特系统模型政策标准与目标资源组织间沟通和执行活动执行机构特点经济、社会和政治条件执行者意向（dispositionofimplementers）执行绩效17梅兹曼尼安和萨巴提尔综合模型问题的可处理性现行有效的理论与技术标的团体行为的多样性标的团体的人数标的团体行为需要调适的幅度政策本身的法定规制能力政策含有充足的因果论明确的政策指令充足的财政资源执行机构间与机构内部的层级整合建构执行人员的决定规则征募执行人员安排外界人士参与的机会政策以外的非法定变量经济环境与技术媒介对问题关注的持续大众的支持赞助团体的态度与资源监督机关的支持执行人员的热忱与领导艺术执行过程的各阶段政策产出标的团体对政策产出的顺服政策产出的实际影响政策修正第二节公共政策执行的过程和手段一、政策执行的过程1.公共政策执行的准备阶段(1)加强政策认知(2)制定执行计划(3)进行物质准备(4)做好组织准备(5)注意制度配套2.公共政策执行的实施阶段政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。(1)政策宣传(2)政策试验(3)政策全面推广3.公共政策执行的总结阶段政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料。政策执行总结包括两个环节：(1)政策执行监测(2)政策执行再决策二、政策执行的资源公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。政策执行资源包括以下几个方面：（1）人力资源：人力资源主要指的是公共政策执行人员的配置问题。（2）财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给。（3）信息资源：充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道，完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保证。（4）权威资源：政策执行是对社会资源的权威性分配。没有权威，意味着就没有权利和资格进行资源分配。（5）制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据。三、政策执行的手段公共政策执行手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。公共政策执行手段主要有以下几种：（1）行政手段：行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。（2）法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。（4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。（5）技术手段：技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政策。第三节影响公共政策执行的主要因素一、执行主体与政策执行所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人员或组织。主要包括国家和地方政策行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者、管理者和责任者。1.政策执行组织对政策执行的影响政策执行是一种组织行为，需要依托一个坚强有力的政府组织。执行组织结构的合理性、权责的明确性直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。(1)执行组织的结构的合理性(2)执行组织的权责的明确性2.政策执行人员对政策执行的影响执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。执行人员的利益、心理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。(1)利益因素(2)心理因素(3)知识因素(4)能力因素二、政策对象与政策执行政策对象是政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。他们具有以下特点：(1)政策规定性(2)受动性(3)主观差异性政策对象有哪些具体因素对政策执行会产生重要的影响：(1)利益取向(2)文化心理因素(3)文化教育程度三、政策环境与政策执行政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质、能量和信息交换的所有事物。影响公共政策执行的政策环境可区分为自然环境和社会环境。（一）自然环境公共政策执行子系统的自然环境是指与执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然条件。自然环境主要包括：(1)地理因素(2)生物因素(3)宇宙因素（二）社会环境公共政策执行子系统的社会环境，是指该系统以外由人们以及人的活动形成的，并对政策执行活动产生影响的各种社会因素。它表现为社会的政治环境、经济环境和文化环境等。1.政治环境(1)国家政治制度决定公共政策执行的阶级性质和组织形式。(2)政党制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备、执行沟通、执行评估与监督。(3)政治生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运行状态。(4)国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能发挥。2.经济环境经济环境是公共政策执行的最深层的环境，是公共政策执行的物质基础。经济环境主要包括生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入水平、社会生产关系、经济体制等，即生产力和生产关系状况两大方面。(1)生产力发展状况对政策执行的影响第一，物质生产的发展状况是政策执行的物质基础。第二，经济的发展引起一系列社会问题，使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂。第三，经济全球化对政策执行的影响。(2)生产关系状况对公共政策执行的影响第一，经济基础决定公共政策执行的性质和功能发挥。经济基础中的利益结构特点影响公共政策执行的方向与程度。第二，经济体制影响公共政策执行的效率和运行模式。市场经济体制下，目标群体对政策执行的参与和关心程度提高，使政策执行更注意协调和平衡利益。3.文化环境文化环境主要指政策执行系统之外人们的社会价值观念、传统习俗、社会心理和行为模式等。在效益、民主、公平等价值观念倍受推崇的社会，政策执行一般能够更多地反映民意和公民参与，体现公平与公正，并讲究效率等。而保守、安逸、小国寡民的社会心理则倾向于喜欢政策执行的渐进与平缓。第四节公共政策执行偏差及其矫正一、什么是政策执行偏差所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。政策执行偏差与政策执行的创造性原则不是同一范畴。因为政策执行的创造性以遵循政策目标为前提、以坚持政策的基本原则为灵魂，要求保持政策的统一性、严肃性和权威性。二、政策执行偏差的表现形式(1)象征式政策执行：在执行公共政策过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决。(2)附加式政策执行：指在执行公共政策过程中，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基本要求。(3)或缺式政策执行：即政策执行的不配套、不完备、不及时，政策内容只有部分被执行，而其余则被“遗忘”。(4)替代式政策执行：即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策。(5)观望式政策执行：即政策执行主体或因疲于应付具体事务、或担心目标群体的抵抗、或因自身私利受损等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行被动消极，左顾右盼。(6)照搬式政策执行：即在执行政策的过程中，不经过认真的政策学习与思考，不能根据本地的实际情况进行政策变通。(7)规避式政策执行：即在执行政策的过程中，分工不合理，权责不明确，该完成的工作不能如质如量完成，该承担的责任则相互推诿。三、政策执行偏差产生的原因（一）主观原因公共选择学派认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有自己的权益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化。因此，作为一种普遍现象，政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行。1.政策执行者的素质缺陷(1)由于执行者的专业知识水平有限，不能正确理解政策的精神实质和内在机理。(2)由于执行者的能力有限，不能有效地计划和组织实施政策，领导能力、沟通能力、协调能力、创新能力的不足导致目标群体的不信任和不支持。(3)由于社会环境的复杂变化和政策资源供给的有限，使政策执行颇为艰难，须经受住各种挫折与打击。如果执行者缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质，缺乏百折不挠的坚强意志和积极创新的拼搏精神，就会造成政策执行半途而废或减量减质。2.政策执行机构的管理缺陷(1)组织结构不合理(2)执行机构中沟通和协调困难(3)组织制度缺陷(4)政策关系处理不当3.政策执行准备工作的不够完善(1)计划不周(2)投入不足4.政策执行的宣传缺陷(1)宣传不足(2)宣传过度(3)宣传不实（二）客观原因1.政策质量的低劣(1)政策目标错位或模糊不清(2)政出多门、政策“打架”(3)政策不可行(4)政策缺乏稳定性和连续性2.政策环境的变化政策环境的变化会给政策执行增加复杂性和困难。如在文化环境方面，由管制型文化向服务型转变，人治型文化向法治型的转变，官本位向民本位的转变，全能型向有限型的转变，必然要求政策执行的措施、手段、态度等发生变化。如果政策执行不能随着环