我国军民融合深度发展的政策环境研究-徐辉

22中国军转民专ExpertsForum家论坛我国军民融合深度发展的政策环境研究■徐辉军民融合政策法规决定了融合的范围、层次和深度，关乎国家军民融合战略部署实施质量和效益，但当前，我国尚未建立起军民融合发展的良好政策环境。文章在政策法规建设成效的基础上，总结规律，分析主要问题，并从制定法律、强化军地协同、突破重点、评价监督和组织保障等五个方面提出了改善政策环境的建议。党的十七大、十八大对军民融合式发展均作了重要战略部署。十八届三中全会提出“推动军民融合深度发展”。在重大战略和重要思想论述的指引下，各方都在积极开展军民融合理论研究与实践探索。但总体来看，我国军民融合发展还存在军地资源共享程度不高、军工体系开放不够、民参军较为困难、利益藩篱固守等问题。究其原因，与我国当前对军民融合认识不够深化、体制机制不健全、政策法规体系建设不够完善等因素有密切关系。一、军民融合政策发展现状近年来，军民融合理论不断发展完善，逐渐向实践深度迈进，军民融合政策法规也不断完善，在国防动员、固定资产投资管理、市场准入和监管、军民技术转化、税收、保密管理、国防知识产权、人才建设等方面，均有系列相关政策出台。政策法规为国防与军队现代化建设提供了较好的外部环境支撑。军民融合相关的政策法规包含人大制定的法律、国务院及军委联合发布的法规条例、国务院部委层面出台的规章以及地方人大制定颁布的法规和地方政府制定的规章等。已经出台的与军民融合相关的法律文件包括国防法、保密法、公司法、中小企业促进法、投标法、专利法、科技成果转化法、产品质量法、国防动员法等法律。在法规方面，国务院及中央军委发布了振兴装备制造、国防专利、武器装备科研生产、武器装备质量管理、鼓励和引导民间投资、以及影响较大的《国务院中央军委关于建立和完善军民结合寓中国军转民23专ExpertsForum家论坛军于民武器装备科研生产体系的若干意见》（国发〔2010〕37号）等法规条例。相关部委也陆续出台了市场准入、采购、装备管理、知识产权、税收、投资、资源共享、科技、人才建设、土地等系列政策规章。通过这些政策法规的出台，对改善我国军民分割体制，促进军民结合产业发展、国防科技创新体系形成、国防科技工业体系与制度建设等方面起到了重要推动作用。具体来说，呈现这样几个方面的特点：一是法规建设整体成效显著。近年来，为推动国防科技工业体系开放，进入竞争机制，鼓励民企参与武器装备科研生产装备与综合保障体系建设，国务院、中央军委及其部门以及地方层级制定出台了一系列政策法规及相应落实文件，涵盖了民参军、军转民、军工集团股份制改造、跨部门协调等方面。在体制上明确了民口企业参与武器装备生产的权利以及应承担的责任和义务，改变了过去民参军没有依据和制度保障的体制障碍。二是政策法规的可操作性大大提高。过去，一些专家学者指责军民融合领域一些原则性指导文件过多，而实际可操作性的文件较少，这也是我国许多领域政策法规的共性。而近年来，军民融合领域制定的政策法规强化了实际调研和专家论证，以实际问题为核心，多方征求意见，政策法规制定的科学性大大提高。三是政策法规体系结构更加完整合理。政策法规制定从过去针对某一突出问题推出单一政策向政策制度建设体系化、结构化方向发展。表现为法规体系建设层次高中低全面覆盖，部分领域各层级法律法规同步推出。例如人大立法、国务院中央军委法规、部门层面规章及地方层次法规规章先后共同推出相关政策；内容构成上综合性法规、专业性法规和专项法规并存。四是政策法规建设呈现出更加科学合理的发展趋势。表现为政策法规立法层级越来越高，质量越发精细，内容越发具体，新政制定越来越及时。二、存在的问题尽管近年来军民融合政策法规建设取得了一些成绩，但与深度融合发展需要还存在一些差距，在许多领域还有改进空间。（一）军民融合法律少，政策多当前，我国军民融合深度发展面临一个关键难题是顶层法律缺失，融合主体、范围、权利、责任等要素界定不清，各参与主体行为没有充足的法律依据，融合实践过程中摩擦不断，阻力重重。已有大多数法规都是政策性文件，而且多是各个部门出台的，政策的适用范围和影响力明显不足。例如，2004年发布《国防科技工业产业政策纲要》，2005年颁布“老非公36条”，2010年再次发布“新非公36条”来允许“民参军”，实际上，早在1999年，国防科工委就出台了《武器装备科研生产许可暂行管理办法》，对申请许可证的单位、企业性质没有做任何限制。随后，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《武器装备科研生产许可实施办法》、《武器装备科研生产许可现场审查规则》、《武器装备科研生产许可专业（产品）目录》、《武器装备科研生产许可程序》等法规文件出台，也没有区分国有经济和民营经济成份。国家多次发布军民融合发展的政策，但民营企业仍感“玻璃门”、“弹簧门”普遍存在。这与法律缺失不无关系，因为政策很难把体制、机制、市场主体以及相关的金融、工商税务、监督等方面的问题系统性解决。（二）一些领域政策未能实现有效突破例如，在《政府采购法》中把政府采购分为民品采购和军品采购，没有考虑军民两用技术。一些民企已实际承担一类核心装备研制生产任务，但政策法规却仍是禁止。目前，虽然从武器装备的复杂程度上，民企承担的任务大多是配套产品、部件、元器件等一些军选民用产品和第三类军品领域，但一些民口企业已进入第一类核心装备研制生产领域。有些民参军企业均属国防科工局规定的一类军品领域，超出2007年颁布的《非公有制经济参与国防科技工业建设指南》不允许进入的第一类军品领域（武器装备总体、关键分系统、核心配套产品）。（三）民参军政策还有待完善如今，民参军的主要问题表现在进入门槛高、管理交叉，申请周期长，维护成本高等问题。例如，虽然政策已明确民企可以参与军品市场，但按现行体制，民企需“四证”，企业在申请过程中需要应对多个标准、多个部门、多次考验；且“四证”相互关联，尤其是总装更倾向于新时代认证结果，军用标准质量体系出现多家并存一家独大状态，造成了待审扎堆现象；另外，“四证”内容重复较多，经初步测算，除保密资格认证之外，其他三24中国军转民专ExpertsForum家论坛个认证约30%是重复的。企业“四证”办齐，快者2年，一般要3-4年。另外，企业为了维护“四证”需投入较大的人力和物力。每年例行检查和多次非例行性监督审核以及新申请事项事宜，牵涉精力巨大，耗费时间太多，仅武器装备质量体系认证一年的维护成本达10万元之多。部分企业申请二级保密资质成本达几百万之多（包括场地、物防、技术设施、内部系统建设等）。（四）国家保密政策法规有待完善保守秘密法和保密监督管理规定的出台，进一步明确了保密主体的职责和保密范围，强化了保密管理水平。保密管理程序过于复杂，导致国防科技工业体系存在一些定密过高，或到解密期仍保守秘密，或定密积极、解密懈怠轻视的问题，构成了对“军转民、民参军”机制运行的阻力。解密的风险性以及准入认证的复杂程序，既制约了军转民，也制约民参军，一定程度上造成了非传统军工企业不能或不愿迈入国防市场之壁垒问题。同时，也一定程度上影响了民企灵活开放的特性。从现有1000余家取得生产许可证的民口企业来估算，规模已经非常可观。但严格保密管理及军品科研生产的严格规定，一定程度上影响其技术获取渠道、标准执行、人才引进和产品市场范围等方面，可能使得企业倾向于保守，有可能使参军民企形成另外一个半封闭工业体系。三、政策环境改善的建议一段时间以来，我国军民融合被窄化理解为国防科技工业的军民融合，这一认识与十八大、十八届三中全会和习近平同志的重要讲话精神并不相符。习总书记指出，要努力实现全要素、多领域、高效益军民融合，而不是局限于工业领域。因此，改善我国军民融合深度发展的政策环境，要率先在思想观念上予以突破，站在更高视角、更广范围和更深层次上理解军民融合，并以此为依据制定全局和分领域政策法规，才能更好的发挥法规的指引和规范作用。（一）加快制定军民融合基本法律在修订《国防法》的基础上制定军民融合基本法律《军民融合促进法》。1997年颁布实施的《国防法》，限于当时的历史条件，该法第五章“国防科研生产和军事订货”，规定了国防科技工业发展的“十六字方针”，并强调“对国防科研生产实行统一领导和计划调控”，国家根据“国防建设的需要和社会主义市场经济的要求，实行军事订货制度”。当前，国防科技工业明确了走军民融合式发展的路子，可以在修订《国防法》时，规定促进军民融合发展的方针、原则和基本制度。同时，研究制定《军民融合促进法》，以法律形式明确军民融合的组织领导，规范军民融合的重要工作和程序方法，靠科学的制度彻底改变当前军民融合中“协调工作靠感情、解决问题靠关系”的局面，详细规范军民融合顶层设计，统筹经济建设与国防建设协调发展。上述两部法律互相协调，可以破除军民双方在立法层面上的一些障碍。在此基础上，还可专门就国防科技工业军民融合发展制定特别法《国防科技工业军民融合发展法》，总结“军转民”、“民参军”的经验和做法，从法律层面做出权威的规定。在军民一体化早期，美国已制定了《国防工业技术转轨、再投资和过渡法》，该法可谓是美国推进军民一体的基本法，明确提出依法推进军民一体化。到2003年，美国国防部在对24家国防供应商进行深入调研并总结伊拉克“持久自由行动”的经验基础上，提出了《国防工业基础转型路线图》，取得了良好效果。（二）强化军地政策法规衔接第七届中国国际军民结合技术产业博览会促进军地经济互动发展中国军转民25专ExpertsForum家论坛要做到军地法律法规的衔接，就要多看到双方的共性、共同的要求，要对双方尽量适用统一的法律法规，而不是强调特殊性和差异化。在产品标准体系上，我国一贯分为民用标准和军用标准，有些产品在民用和军用上，要求是一致的，属于“货架产品”，有些产品的民用标准和军用标准是可以对接的，在军民融合发展中，要鼓励采用成熟的军民两用“货架产品”和民用标准。在1993年颁布实施的《产品质量法》中明确规定，“军工产品质量监督管理办法，由国务院、中央军事委员会另行制定”，这种类似规定在我国的很多法律法规中经常出现。在军民融合深度发展的新形势下，类似法条应予以修订、清理，可以适用同一部法律法规的，不应再做另行规定。在经济建设与国防建设诸多领域中，军地要强化沟通，要主动修订已有政策，国防和军队建设融入经济社会发展体系。地方要注重在经济建设中贯彻国防需求，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来。此外，要在国防工业、科技创新、动员、人才培养、综合保障等领域制定政策，充分融合，发挥地方保军、军队需求牵引的双重作用，共同服务于富国强军的宏伟目标。（三）注重重点难点法规试点先行军民融合涉及利益主体多，跨越军地多个部门，协调工作难度大。军民融合政策往往要突破既有的利益藩篱，克服各种关键掣肘，阻力较大。此种背景下，建议在一些重点难点领域率先突破。例如，针对民参军准入路慢长的问题，可以在国家层面上尝试合并四证，简化工作流程，缩短民营企业获得参军资质的时间。划分审查论证机构责任区域，改革现有审查机构审查程序和工作效率。充分发挥军事科研采购的市场机制作用，协调军队和地方主管部门，试点引导有能力的民营企业申请一级保密资质，承担与其相应级别的武器装备科研生产任务。对有实力的民营企业，开放其承担装备总体或整机研制生产任务的限定。在保密方面，充分发挥国家保密法的约束作用，原则上不再单独推行复杂化的保密程序和管理规定，从保密主体个人行为上予以约束，推行更加灵活的保密责任规定。（四）建立政策法规的第三方评价监督机制一套好的制度体系、成熟的经验做法、完善的政策法规需经不断的实践检验、反馈和修正才得以形成。应坚持顶层设计为先导、需求牵引为主线，以深化融合为目标，统筹规划，从立法源头上确立能与国家其他法律相融合，注重政策法规的纵向和横向衔接，各个部门不单独制定政策法规的思路。目前，各个部门制定政策已成惯例，协调统一的政策法规评估、反馈和监督机制更难建立。建议由多家军民融合研究机构联合成立军民融合政策法规评估、反馈研究工作组，研究并建立较为科学的评估标准和评