社会转型与公共政策创新-TheSocialEcono

Dec.2004,Volume1,No.1(SerialNo.1)JournalofUS-ChinaPublicAdministration,ISSN1548-6591,USA62社会转型与公共政策创新——以人事档案制度为例的分析湖南师范大学公共管理学院陈潭*摘要：公共政策是人类面对日益复杂的公共事务所产生的公共管理工具，是科学技术发展与社会进步交融的人类知识结晶。本文以人事档案制度为例，说明在社会转型过程中，公共政策所存在的“二元性”不适应问题及其原因，并进一步指出公共政策创新的路径选择。作者认为，作为公共管理工具的公共政策是否具有回应性是社会转型增量函数当中的重要变量。关键词：社会转型；公共政策创新；回应型政策；人事档案制度*陈潭（1969－），男，湖南常宁人，南京大学公共管理学院政治与行政管理学系政治学理论专业公共政策方向博士候选人、湖南师范大学公共管理学院行政管理学系副教授、硕士生导师，出版著作2部、发表论文20余篇；通讯地址：湖南师范大学公共管理学院，邮编：410081；E-mail:[e-mail]；电话：[phone]关于“转型社会”或“社会转型”研究，相当多的学者特别是社会学学者沿袭西方学者惯用的“传统—现代”二分法。1989年，社会学家郑杭生教授发表了《转型中的中国社会和成长中的中国社会学》一文，倡导对中国社会转型进行研究，其后关于转型社会或社会转型出现了许多不同的理解。相关论述可以详见郑杭生、王万俊：二十世纪中国的社会学本土化，党建读物出版社，2000；陆学艺、景天魁等：转型中的中国社会，黑龙江人民出版社，1994；华兰英：我国当代社会转型的内容和特征综述，理论与现代化，1998（1）.一、社会形态与公共政策范式在社会发展的过程中，我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会形态分为常态社会和非常态社会。一般来说，常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序；非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。因此，为了巩固公共权力机构的权威地位和建构良性的社会秩序，不同形态的社会类型要求不同的“宏观性”公共物品。比如，针对常态型社会所对应的相对正态的公共事务就必然需要维护型公共政策，也必然要求常规性的、程序化的公共管理；与此相反，针对非常态型社会所对应社会转型与公共政策创新——以人事档案制度为例的分析63的相对病态的公共事务就必然需要回应型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危机管理（见表1）。当然，这种“两分法”不是截然对立的，比如常态社会亦存在纷繁复杂的公共事务，也需要回应型政策和危机管理，且在一定的时间段比较突出，如美国的“9·11事件”、中国的SARS危机等，只不过相对于非常态社会而言，它所表露的显度、频率、强度较轻较少而已。同时，我们发现一个社会并非只是“静止地”存在仅有的两种社会形态，还存在一种介于两者之间的既不是完全意义上的常态、也不是完全意义上的非常态的“过渡”形态，即通常所谓的“转型社会”。1其实，转型社会是隐含的、必需的社会形态形式，任何社会变迁都无法摆脱这一阶段。表1不同社会形态下宏观性公共物品的提供方式社会形态公共物品常态社会非常态社会公共事务正态、静态病态、动态公共政策维护性回应性公共管理常规管理危机管理根据常态与非常态两种性质不同的社会形态，我们可以发现转型社会可能存在四种转换形态2，即非常态到常态的过渡类型（A类）、常态到非常态的过渡类型（B类）、常态到常态的过渡类型（C类）、非常态到非常态的过渡类型（D类）（见图1）。例如，从旧民主主义革命到新民主主义革命,从军阀割据到国家统一,从殖民半殖民到国家独立等弱势转换成强势,负态转换成正态就属于A类转型形态；从强大无比的封建王朝到衰败破落的殖民半殖民，从国家独立、民族团结到任人宰割、民族分裂等诸如此类强势转换成弱势、正态转换成负态就属于B类转型形态；依此类推，由一种强势形态转换成另一种强势形态或从一种正态转换成另一种正态就属于C类转型形态；从一种弱势形态转变成另一种弱势形态或从一种负态转换成另一种负态就属于D类转型形态。相比较而言，A、B两类属于重度转型，C、D两类属于轻度转型，它们2本文所谓的“型态”指的是已经成型的、模式化的社会或事物结构状况，是“形态”的特殊形式，而“形态”即事物的基本结构形式与发展状况。一般而言，前者侧重于静态描述，后者侧重于动态表达.社会转型与公共政策创新——以人事档案制度为例的分析64所引发的社会振动幅度显然不一样。就四种形态而言，B、D是公众最不愿意看到和接受的，而公众经常讨论的也就是A、C两类。那么，在正常时期的社会转型通常指的就是C类，即在良好的统治秩序下社会形态从一种正态转换成另外一种正态。一般而言，这种转换形态基本上涉及体制的转轨、制度的变迁、观念的变更，而不涉及“伤筋动骨”颠覆式的政权更替，可以说是一种理性的、“规则”的形态变换。图1转型社会的不同转换形态非常态―――→常态（A）常态―――→非常态（B）常态―――→常态（C）非常态―――→非常态（D）不同的社会形态需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏观性公共物品的供给方式，常态社会更多地需要维护型公共政策范式，即根据社会公共事务的正常要求，通过公共政策工具开展维护性的常规化管理；而非常态社会更多地需要回应型公共政策范式，即针对复杂多变的公共事务通过公共政策工具进行回应性的非程序化管理。因此，维护型政策范式与回应型政策范式是“有机社会”当中两种常见的公共政策范式。根据著名政策科学家叶海卡·德洛尔（YehezkelDror）提出的三种公共政策制定类型，即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”，3我们可以推导出社会共同体所存在的三种公共政策范式：顺境型政策范式、逆境型政策范式和危机型政策范式。国内学者胡宁生教授依据诺内特·塞尔兹尼克《转变中的法律与社会》对法律范式所进行的一般性划分，把公共政策范式区分为压制型政策范式、自治型政策范式、回应型政策范式三种类型4（这里需要说明的是，公共政策一般表现为“准法律”，重大的、稳定的、成熟的公共政策会转化成法律，因而法律范式与政策范式从一定程度3叶海卡·德洛尔：逆境中的政策制定，王满传等译，上海远东出版社，1996：4.4胡宁生，体制转轨阶段公共政策创新特点分析，江海学刊，2003（4）：107～113；公共行政，2003（5）：55～57.社会转型与公共政策创新——以人事档案制度为例的分析65上讲是一致的）。德洛尔、塞尔兹尼克以及胡宁生的著述，对于我们理解公共政策范式类型提供了积极的理论参考和有力的学术支持，对转型社会的公共政策范式形态提供了适当的参照类型。但不管依据什么样的标准对公共政策范式进行解构，无论是德洛尔的“社会具体情境”，还是塞尔兹尼克的“公共治理方式”，都可回归到“维护型”与“回应型”这两种基本的范式类型当中来。那么，转型社会的公共政策范式又如何呢？从一种常态过渡到另一种常态所谓“规则”的社会转型，与其他相对“非规则”的社会转型一样，裂痕、冲突、对抗都是在所难免的。为了维护“安定团结”的局面，公共权力机构一方面通过传统公共政策范式去维系社会原有格局，另一方面又急欲寻找新的公共政策范式去弥合新出现的“缝隙”以及“非对称”的社会状况，因而不可避免地出现范式守护、范式冲突和范式叠加，所谓的“双轨制”就是这一阶段的特色产物。作者认为，转型社会的公共政策范式基本上呈现为“维护型＋回应型”的所谓“双轨制”二元型政策范式。这种范式表明：（1）人们留恋既存的社会形态，希望维持原有利益格局，不到万不得已不会进行风险性的制度转换，因而“政策格式”表征为信息垄断、决策单一、沟通阻滞、执行刚性；（2）随着新的事物、新的情况不断地出现，旧的平衡慢慢打破，旧有格局发生重大变化，此时的“政策格式”表征为主体分化、信息失衡、执行无序、效率缺失；（3）在社会“混沌”状态越来越明显的情形下，政策受益者与政策受损者分化严重，受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益，又希望在转型中获得更多的政策收益，因而期冀享受政策“双轨制”的“差价”好处以及由此带来的财富、权力、声望等更多资源；（4）在“制度阻隔”愈来愈严重的情况下，新型的、理性的制度秩序安排成为政策议程，由“政策断裂”走向政策均衡，突破政策双轨制“瓶颈”已经势在必行，公共政策创新成为可能，渐进式增量改革成为理想的路径选择，公共政策的回应力显得特别重要。二、社会转型与公共政策困顿对社会转型进行研究的主要是社会学者，而经济学者则偏向于用“过渡”或“转轨”来表达社会的转社会转型与公共政策创新——以人事档案制度为例的分析66型5。在学者们的学术视野中，“过渡”或“转轨”的涵义基本上是指从一种制度安排转变到另一种制度安排、从一种实践模式转变到另一种实践模式。根据经济学家科勒德克的估计，目前已有35个国家、占世界1/4的人口，被卷入了这场转轨变革中6。经济学家科尔奈（J.Kornai）对这种转轨经济的趋势做了概要性的论述，他认为转轨经济的趋势主要有市场化、私营部门的发展、宏观非均衡的再生产、一个立宪政体的发展、民主制度的发展、民族团体的重新定义、福利提高中的不公平等七种7。科尔奈所预测和描述的这些趋势很好地说明了社会转型的基本特点，其中也蕴含着社会转型中旧体制与新体制的冲突与融合，反映了转型国家在社会发展过程当中的非静止与非均衡状况。众所周知，中国的社会转型主要体现为计划经济体制向市场经济体制的转轨，因而在社会主义和市场经济之间形成了相互渗透和相互制约的复杂关系。我们可以看到，中国的市场经济过渡是在社会主义宪法制度的基础之上进行的，这样就规定了市场化的可能性边界和一般约束条件；同时，现实的社会主义是建立在市场经济基础上的，市场经济会反过来推动政策、法律和制度的一些变化。经济学者张宇认为，当代中国社会转型最重要的特征和最深刻的意义在于：它把市场化、工业化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩到同一个历史时代，在工业化与社会主义宪法制度双重约束下推进市场化8。由于“可能性边界”与“一般约束条件”的存在，也由于制度环境的非确定性与不可预测性，在由计划模式（旧体制）转为市场模式（新体制）的过程中不可避免地会出现政策困顿与制度失范，“转移性制度效益缺失”、“二元治理”、“时空错位”等现象就是例证。所谓“转移性制度效益缺失”指的是原有的公5“转轨”与“转型”经常混义使用，但也有所区别。所谓“转轨”（transition）一般多指体制的转变、模式的变更；所谓“转型”（transformation）一般侧重包括体制在内的制度以及社会其它方面如观念等的转换。不论转轨还是转型，它们基本上都是制度变换或社会创新的过渡进化形态。关于经济学学者对于“过渡”或“转轨”的理解和论述，可以参见雅诺什·科尔奈：后社会主义转轨的思索，吉林人民出版社，2003；盛洪：中国的过渡经济学，上海三联书店、上海人民出版社，1994；张宇：过渡政治经济学导论，经济科学出版社，2001；吕炜：经济转轨的过程与效率问题，经济科学出版社，2002；等等.6格泽戈尔兹·W·科勒德克：从休克到治疗／后社会主义转轨的政治经济，上海远东出版社，2000.7详见亚诺什·科尔奈：后社会主义转轨的思索，肖梦编译，吉林人民出版社，2003：53～70.8张宇：过渡政治经济学导论，经济科学出版社，2001：5.社会转型与公共政策创新——以人事档案制度为例的分析67共政策与其他制度形态随着政策或制度语境的变换而遭遇“侵蚀”乃至于“失语”，比如计划时期的粮食供给制度和原有完善的“从摇篮到坟墓”的社会保障制度等；同时，由于新的政策或制度刚刚出台，由于固有阻力或动员不力等原因也会使政策转移低效或无效，比如农村费改税政策的最初推行等等。所谓“二元治理”指的是在同一时空条件下，同时使用计划与市场两种资源配置方式和公共治理模式，即前面所提到的公共政策“双轨制”二元化现象——新老结合、并行不轨，比如高等教育政策中的公费（计划内）与自费（计划外）