新型农村经营主体在扶贫项目实施中存在的问题及建议

新型农村经营主体在扶贫项目实施中存在的问题及建议【时间:2017年07月26日】【来源:湖北省审计厅】【字号：大中小】荆州市审计局田林洪帆新型农村经营主体主要指农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、能人大户等。新型农村经营主体在优化发展农业种植养殖、农产品加工方面发挥了不可或缺的作用，在脱贫攻坚中起到了良好的示范和带头作用。在近几年的扶贫资金审计中，我们接触到大量的新型农村经营主体，发现存在下面一些问题亟待引起重视。一、新型农村经营主体构成参差不齐新型农村经营主体主要有:（一）农业产业化龙头企业。一是长期从事农业生产的龙头企业，其农业生产经营的专业化、规模化、集约化水平较高，企业运作相对规范，抗风险能力较强。二是号称农业产业化龙头企业，其实是由工商资本投资农业生产形成的公司、农场，虽然有一定的农业经营规模，但缺乏农业技术和生产管理经验，自身的农业生产经营风险较大。三是头重脚轻的农业产业化龙头企业，一般是集团公司或者母公司声名显赫，出于地方政府完成招商引资任务或者企业自身建设需要农业基地等原因成立的子公司，并非真心诚意发展农业生产的，流转土地或者征地放在那儿，等待财政专项资金补贴，有些还存在变相圈地嫌疑。由于先天不足等原因，几乎没有抗风险能力。（二）农民专业合作社。一是由致富带头人为主成立，具有种养殖专业技术和生产管理经验，真正能够带领农民实现增产增收，具有一定的抗风险能力。二是以村干部为主成立，主要是配合财政涉农专项资金（包括扶贫资金）要求设立，并不具备较高的种养殖专业技术和生产管理经验，属于粗放管理的农民合作组织，抗风险能力较低。（三）家庭农场、能人大户。基本上是以家庭为主的农业种植养殖单元，又分为两类：一是主要劳动力年龄较大，依靠传统的经验管理，抗风险能力较低。二是主要劳动力年龄较年轻，接受过现代教育，能够运用现代科学技术经营管理，有一定的抗风险能力。（四）介于上述主体之间的组织形式，虽然在工商注册从事农业种植养殖，但其本身并不具备种植养殖专业技术和一定规模的基地，却善于借助其他力量参与农业种植养殖，有时候就是起到一个中介的作用。二、新型农村经营主体自身建设不规范由于上述提到的新型农村经营主体构成参差不齐的原因，导致了主体自身建设不规范的问题。主要表现在以下几个方面：（一）法人治理留于形式。工商注册时制定的章程束之高阁，平时就没有召开董事会、股东会、社员会，法人代表说了算，更不用说记录存档备查，检查需要时再临时补资料。甚至注册资金已被抽走，正常经营管理都受影响。（二）财务管理形同虚设。一是未按法人治理的要求建立财务账，未按《会计法》的要求记账。有的请人一年做几次账，银行存款账实都不相符；有的甚至连流水账都没有。二是注册银行账户只用于接收财政专项资金拨款，其他业务基本不用。财政专项资金拨付到账后，要么转到个人银行卡（或存折），要么被提现，无法核对资金流向。三是原始凭证保管不善。不能提供合同、发票、收条及借条、银行存取款回单、钱物发放签名表等原始凭证资料。（三）政策法制观念淡薄。由于大部分法人代表文化水平不高、法律法规培训学习不够、违法违规政策界限认识不清，所以按上面要求办事、按老惯例办事成为常态，糊里糊涂就违法违规了，当然明知故犯除外。三、新型农村经营主体精准扶贫帮扶机制落实不到位正是由于新型农村经营主体法制建设不完善，各项相关管理措施配套不到位，致使其在脱贫攻坚中未能最大限度地发挥精准扶贫精准脱贫帮扶作用。新型农村经营主体在产业发展扶贫项目和扶贫小额贷款项目实施中，精准扶贫帮扶机制落实不到位主要表现在以下几个方面：（一）扶贫帮扶协议留于形式，未建立长期的利益联结机制。有些新型农村经营主体实施的专项扶贫项目，虽然签订了脱贫到村到户责任书，但由于未建立“公司+农户”的紧密利益联结机制，致使扶贫帮扶协议未落实。比如某公司用财政专项扶贫资金修建了冷库，签订的脱贫责任书承诺回收农户种植的香菇，利用自身的流通渠道把香菇销售出去，解决农户不熟悉市场的后顾之忧。现场调查的情况却是冷库修好了，该企业并未回收农户的香菇，加上当年香菇市场行情下滑，农户的香菇卖不出去，极大地影响了农户种植香菇的积极性，财政专项扶贫资金也未能发挥脱贫增收的效益。（二）扶贫帮扶措施简单抽象，大多卖完产品就撒手不管了。有些新型农村经营主体是通过参加招投标中标的批量采购专项扶贫项目，大多为种苗、畜禽苗供应，签订的脱贫到村到户责任书协议条款多为提供技术指导、免费培训等简单抽象的措施，有的还到场一、二次，有的卖完产品就撒手不管了。比如某公司中标核桃树苗的批量供应项目，该公司仅到场指导农户栽种后，就再未到村指导培训。现场调查发现3年过去了，核桃树苗长势不佳，眼看脱贫时限之前是不能发挥脱贫作用了，财政专项扶贫资金发挥脱贫增收作用得不到保证。（三）扶贫帮扶对象不够精准，扶贫项目脱贫增收效益不高。有些新型农村经营主体实施的专项扶贫项目，帮扶对象没有精准投向建档立卡贫困村、建档立卡贫困户，而是用于产业发展项目、新农村建设等方面。比如某合作社实施的新建800亩茶园的项目就位于非贫困村，专项扶贫项目帮扶对象中建档立卡贫困户仅10%，且建档立卡贫困户与非建档立卡贫困户相比没有更多优惠条件。财政专项扶贫资金未能发挥脱贫增收的作用。（四）扶贫帮扶政策执行不严，虚报套取挪用侵占扶贫资金。有些新型农村经营主体参与实施专项扶贫项目动机不纯，加上政府相关部门扶贫帮扶政策把关不严，检查验收走马观花，致使扶贫资金被虚报套取挪用侵占。比如某家庭农场签订精准扶贫《协议书》承诺优惠提供给建档立卡贫困户良种仔猪并回收；但审计调查时，《协议书》规定的精准扶贫事项未能兑现。又比如某公司实施的绿化苗木基地建设项目，就将部分财政专项扶贫资金采购的树苗据为己有，栽种在自己流转的土地里。再比如某公司实施的1000亩油茶基地建设项目，实际只完成800亩左右，却按完成1000亩报账。上述行为不仅造成财政专项扶贫资金的损失，更是未能发挥脱贫增收的作用。四、原因分析及建议新型农村经营主体在扶贫项目实施中产生上述问题的原因：一是对财政专项扶贫资金的精准性认识不够，没有分清扶贫资金与产业发展资金的性质，没有牢牢抓住精准扶贫精准脱贫这条主线，未能把握财政专项扶贫资金必须精准指向建档立卡贫困村、贫困户硬标准。二是扶贫帮扶政策宣传力度不够，扶贫项目公开透明不够。大家不知道实施的扶贫项目必须直接或间接瞄准建档立卡贫困村、贫困户，帮助贫困户脱贫增收是新型农村经营主体实施扶贫项目的先决条件。三是新型农村经营主体的法制体系不健全，没有合适的规范管理措施。四是新型农村经营主体实施扶贫项目的监督管理制度不健全，缺乏后续约束机制。针对新型农村经营主体在扶贫项目实施中产生的上述问题，笔者提出如下建议：（一）提高精准扶贫精准脱贫的认识，财政扶贫资金的使用必须精准指向建档立卡贫困村、贫困户，必须发挥脱贫增收的作用。（二）加强扶贫帮扶政策宣传力度，力促扶贫项目扶贫帮扶措施上墙上栏，接受贫困户的监督。（三）进一步完善新型农村经营主体法制建设和新型农村经营主体参与扶贫项目实施的相关配套管理制度。（四）创新新型农村经营主体实施扶贫项目的审核验收措施，将是否完成扶贫帮扶目标作为硬标准，增强后续约束机制。（五）大力倡导新型农村经营主体与建档立卡贫困村、贫困户建立长期利益联结机制。一方面调动新型农村经营主体的积极性，创新对新型农村经营主体的补贴方式，加强对农业的生产性服务补贴和保险补贴，对该类新型农村经营主体可给予资金、贷款贴息等优惠，要让新型农村经营主体愿意带动贫困户脱贫。另一方面支持扶贫资金可通过量化作为贫困户在新型农村经营主体的股份，让贫困户带政策入股参与农业规模化经营产业。探索建立“市场+企业+合作社+贫困户”的发展模式，辐射带动贫困对象以参与经营、从事劳作、入股分红等方式促进家庭增收。