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法律只要不以民情为基础,就总要处于不稳定的状态。民情是一个民族的惟一的坚强耐久的力量。———托克维尔,《论美国的民主》(1997:315)制度分类最早林梅在《环境政策实施机制研究——一个制度分析框架》一文中指出：社会是由“有字的规则”(即正式制度)和“无字的规则”(如风俗、习惯等)共同构的。诺思在《制度,制度变迁与经济绩效》(1994)一书中,主要强调了制度实施是一个需要耗费成本的过程以及与此联系的制度的不完全性,从而强调了正式制度和非正规制约之间协调的重要性。权力中心在制定政策以后,通常由地方各级政府来具体执行,而在执行过程中,又会因为政策的不完全性、中央和地方的行政等级结构之间的离散性等特征,导致政策走样与“变形”,或是出现“上有政策,下有对策”的情形。政策制定的高度不完全性,也即粗略性,导致现实的政策实施等于实施加上对政策的再界定;(2)经过再制定的政策仍然是不完全的,政策的再制定受到人们对环境的认知差异以及非正式规范的影响;(3)由于人们的认知差异,在政策执行过程中,正式规范与非正式规范之间存在着复杂的相互作用,二者之间存在着互补与摩擦,实际起作用的是已经发生了变化的正式规则与非正式规则;新制度经济学认为,正式约束只有在社会认可,即与非正式约束相容的情况下,才能发挥作用。把制度划分为正式约束与非正式约束,只是为了理论分析的方便,在实际社会生活中,正式约束与非正式约束对政策执行的“共同影响”是很难分开的。事实上,政策的制定与实施有时候是交织在一起的,各级地方政府经常需要根据地方的具体情况不断对政策进行再界定和调整。在这个过程中,既包括地方政府对政策进行的正常的、合理的灵活处置,也包括对政策进行的不合理变通。变通是相对于原来的制度或政策而言的,它并不是对原制度、政策的全部改变,而只是一种部分的改变,至少在形式上仍与原来的制度与政策保持一致。非正式规则是影响政策或制度运行的重要因素,政策变通在很大程度上是非正式规则嵌入的结果。事实上,在执行政策的过程中,正式规则只是决定政府官员行为选择的总约束条件中的一小部分,尽管这是很重要的一部分,而实际发挥作用的是社会中存在的各种非正式规则。我国幅员辽阔,各地情况千差万别,自上而下“一刀切”式地执行政策是很难适用于所有地方的。于是,在执行政策的过程中,出现了“上有政策,下有对策”的现象,各地区或不同利益主体在不违背“上面的指示精神”和基本原则的情况下,或多或少地对中央政策进行了修改或变通处理,制定了新的地方性“土政策”。诺思(1994)认为,制度既包括国家规定的正式规则,也包括社会认可的非正式规则。从历史发展来看,在正式约束设立之前,人们之间的关系主要靠非正式约束来维持,即使在现代社会,正式约束也只占整个行为约束中很少的一部分,人们生活的大部分空间仍然由非正式规则来约束。人们对人情关系的重视在一定程度上弱化了正式制度特别是法律制度的刚性,降低了制度权威甚至产生一定范围的制度扭曲,并且助涨了机会主义行为。政策制定出来之后,由于环境的复杂性和地方政府的能动性,政策实施受到一系列非正式规范的影响,正式规则与非正式规则之间存在着复杂的相互作用,二者之间存在着互补与摩擦。调查结果表明,正式规则与非正式规则的相互交织及其演化尚未越出人文习性的传统樊篱,改变了的正式约束与持续的非正式约束之间的紧张程度,对社会政策的变化方向起着很重要的作用。在农村社区,人际关系网络的“差序格局”和在长期交往过程中形成的比较固定的交往人群、家族意识等因素常常会改变正式规则,导致政策在实施过程中发生与原定目标的偏离。《论非正式制度对制度成本的影响》非正式制度作为制度系统的重要组成部分,是一种规范社会成员的行为准则,这种规范作用尽管是非强制的,但依靠内在的自觉自省和外部的舆论褒奖对社会成员具有普遍的约束力。正如青木昌彦在论述产权制度与习俗的关系时指出的:“如果产权关系来自习俗并与之一致,那它将在人们心目中产生相应的道德判断,只要违犯了规则,不管是习俗还是成文的,都会在人们的心目中产生消极的道德感,如内疚感、耻辱感和焦虑感”[11]相比于正式制度,非正式制度对社会成员的规范约束作用具有非外显性的特征,但其作用的发挥却十分稳定持久。尽管非正式制度不具有国家强制性,不能像正式制度那样对社会行为进行强制性约束,但是,由于非正式制度作为社会运行中不可或缺的重要组成部分,其对社会成员的规范作用,常常是以无形的方式表现出来,或者说在一定程度上通过内化为社会成员的行为,对社会经济各方面产生间接的作用。相比于正式制度,非正式制度尽管缺乏强制约束力,但千百年沉淀下来的传统习俗、伦理道德却在相当程度上影响着正式制度安排,并且对社会成员行为产生潜移默化的作用,进而对制度成本产生着种种影响。正式制度与非正式制度之间的关系综述制度变迁的方向和目标已经基本确定,关键是如何适应不同地区的具体情况,进一步细化制度安排的具体内容,并通过不断的结构调整,最终把制度由“条文”变为“现实”。《新制度是如何落实的?———作为制度变迁新机制的“通变”》刘玉照田青诺思(1994)认为,制度既包括国家规定的正式规则,也包括社会认可的非正式规则。从历史发展来看,在正式约束设立之前,人们之间的关系主要靠非正式约束来维持,即使在现代社会,正式约束也只占整个行为约束中很少的一部分,人们生活的大部分空间仍然由非正式规则来约束。两者的约束力问题正式制度和非正式制度的变迁形式存在很大差异，前者的变迁包含一致性变量的非连续性、突然的运动，而后者的变迁则具有一种更加连续和渐变的特性。正式制度和非正式制度的作用机制也是不同的。前者是靠法律、权力等刚性手段的强制来保证的，但后者依靠的是传统、社会舆论、行为准则、道德力量和精神追求等柔性手段。当然，非正式制度实施的非强制性，并不意味着它的作用较小或时有时无。一种社会规范一旦形成，其对人们行为的约束作用就是稳定的。此外，正式制度和非正式制度的实施机制也存在不同。前者包括相应的机构、组织和专门人员等，而后者则显然不具备这些因素。《新制度政治学中的正式和非正式制度》吉嘉伍