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我国铁路项目融资的发展历程及现状摘要：铁路是我国的运输大动脉和大众化运输工具，在我国交通运输系统中占据重要地位。但是，铁路行业建设资金长期匮乏，大大影响了铁路建设的速度。如何加快推进铁路投融资体制改革，克服体制上的弊端，加速市场化融资步伐，满足铁路建设大规模建设的资金需求，是摆在我们面前的一个重要问题。近期，中国政府网正式发布由国务院出台的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（以下简称《意见》），这是近年来，铁路在引入民间资本问题上决心最大、开放程度最高、内容最具体的一个实施细则。意见围绕铁路投融资共提出了六条措施，其中经营权收益权向社会资本开放、价格补贴机制及盘活铁路用地资源等，都引发市场关注。李克强总理在铁路总公司考察时说，铁路投资再靠国家单打独斗和行政方式推进走不动了，非改不可。投融资体制改革是铁路改革的关键，要以此为突破口，依法探索如何更好吸引社会资本参与。希望铁总进一步解放思想，为国企特别是大型国企改革创造经验。关键词：中国铁路；项目融资；发展；现状正文1中国铁路项目融资的发展“十一五”期间，国家己明确将交通运输业列入优先发展领域，国务院审议通过了《中长期铁路网规划》，明确了我国铁路网中长期建设目标和任务，标志着我国铁路新一轮大规模建设的展开。根据《中长期铁路网规划》总体目标的要求，预计到2020年全国铁路营业里程达到12万公里以上，主要繁忙干线实现客货分线，基本形成布局合理、结构清晰、功能完善、衔接顺畅的铁路网络，运输能力和运输质量满足国民经济和社会发展的需要，主要技术装备达到或接近国际先进水平。要实现铁路跨越发展，实现铁路《中长期铁路网规划》的构想，都需要巨额的融资支持。据此估算，完成上述目标，我国每年新修铁路不低于1200公里，每年投资不低于2500亿元，那么到2020年，我国对铁路基本建设投资将达到25000亿元。如此庞大的建设规模、如此庞大的资金需求，如果仅靠铁路建设基金、地方财政筹资和银行贷款等现有的融资渠道和规模，以目前铁路建设基金和银行贷款为主的铁路建设资金来源渠道，已经无法满足年均上千亿元的投资需求。目前，我国铁路行业仍然处于发展时期，我国铁路的建设和改造任务仍很繁重。特别是西部大开发战略的实施，将使铁路投资带来一个新的高潮。但是，同国际上其他许多国家一样，资金的严重不足是困扰我国铁路发展的一个重要因素，如何消除这个困扰，是一个无法回避的问题。而且，我国铁路系统长期处于计划经济的僵化体制中，投资决策程序烦琐，投资风险没有明确的承担主体，投资效率低、效益差。在社会主义市场经济的大背景下，我们必须要打破计划体制的束缚，以符合市场原则、顺应市场规律的方式来克服过去的弊病。铁路建设属于基础设施的建设,基础设施或多或少具有公益性。这类项目并不是都可利用项目融资方式进行融资,而且适于采用项目融资的建设项目也可能有各种融资方式。依照铁路建设项目融资模式设计的原则和项目的特点,可考虑选择的模式有:投资者直接安排项目融资模式、投资者通过项目公司安排项目融资模式、以“设施使用协议”为基础的项目融资模式、BOT模式、ABS模式。1.1投资者直接安排项目的融资模式投资者直接安排项目的融资模式是结构上最简单的一种项目融资模式,投资者直接承担起融资安排中相应的责任和义务。其结构有两种:一是由投资者分别安排项目融资;二是投资者独立地安排融资和承担市场销售。这种模式适用于主要投资者本身公司财务结构不很复杂,而且投资者要求直接拥有项目资产并直接控制项目现金流量的项目。另外,如投资者正在考虑为一个项目筹集追加资金时,也应选择该模式。满足上述要求的铁路建设项目主要有客货运专线的项目,如城际间铁路客运专线、大宗货物运输专线(最典型的如运煤专线)等。这些项目采用第二种结构比较合适。由投资者直接安排融资,投资者的信用发现决定融资成本,有利于吸引信用状况良好的投资者;投资者分别承担市场销售,可吸引一些信用良好、规模较大的客货运公司参与,以提高项目的运作效率,而且,政府不必对项目的市场安排作出承诺。但采用该模式对投资者的要求较高,因为投资者既要单独安排融资,又要负责市场销售,投资者的压力较大。1.2投资者通过项目公司安排项目融资模式投资者通过项目公司安排项目融资模式，是由投资者共同投资组建一个项目公司,再以该公司的名义拥有、经营项目和安排融资。由于项目公司除了正在安排融资的项目之外没有任何其他的资产,也没有任何经营历史。因此该模式要求项目公司能提供与融资有关的担保商业协议,如投资者的完工担保。1.3以“设施使用协议”为基础的项目融资模式利用以“设施使用协议”为基础的项目公司安排融资,主要应用于一些带有服务性质的项目,如石油、天然气管道项目、发电设施、港口及铁路设施等项目。该融资模式的特点是:利用“设施适用协议”为基础的项目融资模式,其成败的关键是项目设施的使用者能否提供一个强有力的具有“无论使用与否均需付款”性质的承诺;由于有“无论使用与否均需付款”的市场安排,项目公司可安排成上市公司,政府可参股或控股,如澳大利亚的一个运煤港口，项目的建设就是采用该模式进行融资;项目的投资者可以利用与项目利益有关的第二方(即项目设施使用者)的信用来安排融资、分散风险、节约初始资金投入,因而特别适用于资本密集、收益相对低但相对稳定的基础设施。由于该项目融资模式的关键在于能否与客户达成“无论使用与否均需付款”的设施使用协议,故在铁路建设中有广泛的用途:在运煤专线项目建设时,可与煤矿和煤炭客户谈判达成“无论使用与否均需付款”性的设施使用协议。在一些经济发达和运能紧张地区的铁路支线项目,城市间的客运专线项目都较易与主要运输客户达成“无论使用与否均需付款”的设施使用协议。或者项目公司只兴建线路及附属设施,再与线路的营运公司或所在地的铁路局达成“无论使用与否均需付款”的设施使用协议。1.4BOT项目融资模式BOT是建设、经营和转让的意思。它是由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许协议作为项目融资的基础,由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资,承担风险,开发建设项目并在有限的时间内经营项目,获取商业利润,经营期满后,根据协议将该项目转让给相应政府机构。从项目的所在国角度来看,利用BOT融资模式的优点在于:第一,可以减少项目建设的初始投入,能吸引本国民间资金;第二,可以吸引外资,引进新技术,改善和提高项目的管理水平。BOT融资模式能否成功的一个关键因素是获得政府“特许权协议”。对铁路项目而言,政府在选择项目时必须考虑:该项目对国计民生及国家安全所起的作用,政府是否对铁路建设项目最终所有权及项目控制权有要求。因为与其它项目融资模式相比,BOT模式的最大特点是在特许合约期内,项目发起人对项目没有直接的控制权。虽然BOT模式项目最终权属于项目发起人,由于铁路建设投资巨大,投资回收期相当长,特许权合约期也相应较长。马来西亚南北高速公路,投资21亿美元,特许权合约期达30年。在长达几十年的特许合约期,政府对项目没有控制权,这是中国政府在选择BOT项目融资模式时应关注的。1.5ABS模式ABS（Asset-BackedSecuritization）模式的汉译全称是“资产支持证券化”融资模式，是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，在资本市场上发行高级债券来筹集资金的的一种融资方式。2中国铁路融资现状及存在的问题2.1中国铁路融资现状《中长期铁路路网规划》明确了中国铁路路网中长期建设目标和发展蓝图，同时铁路超常规发展将需要强大的资金和财力作为保障。2020年之前我国铁路要完成中长期规划所制定的建设任务，总投资据估计需20000亿元人民币。而在“十一五”期间的2006年到2010年就需要投入12500亿元，每年大概要筹资2500而在05年之前铁路建设项目每年投资都在600亿左右，4到5倍的资金需求量对铁道部是一个很大的挑战。2.1.1政府投资占主导2004年，根据《国务院关于投资体制改革的决定》的要求，铁道部确立了“政府主导、多元化投资、市场化运作”的铁路投融资改革总体思路。其主要内涵是:政府主导，就是各级政府要在铁路建设中发挥投资主导作用，承担起项目审批、资金筹措、工程实施推进以及为投资铁路创造良好的法律和政策环境等责任；多元化投资，就是把政府投资与境内外社会投资结合起来，实现投资主体多元化，形成多种建设模式；市场化运作，就是依据市场规则和有关法律法规，通过组建规范的铁路公司，落实市场法人主体责任，维护和保障各方出资者的合法权益，实现风险和收益共担。但是，从铁路的发展历史来看，我国铁路行业仍然存在着很多的问题。即使是在合资铁路这种投资主体最活跃的铁路公司中，中央政府投资仍旧占据了主导地位。从整个铁路系统来看，铁道部是铁路建设最大的投资主体，约占总投资的90%以上。建设资本金主要来源于征收的铁路建设基金以及每年几十亿元的财政预算内资金，其它的建设资金基本上是债务性资金，主要是国内银行贷款、债券、国际金融组织贷款等。所有基本建设的投资和融资由铁道部最终决策和作为投融资主体。目前铁路的外部筹资主要还是政府行为，银行对铁路的贷款是根据国家的计划和政策以及其他行政命令而向铁道部提供的。中央与地方合资建路，各级政府使用预算内、预算外资金投入铁路建设仍然是典型的政府行为，铁道部发行的铁路建设债券数额很少，而且铁道部作为债务人依然是政府行为[6]。为了更好地剖析铁路基本建设资金的来源，以“十五”期间和2009年铁路基本建设资金来源结构为例进行分析，“十五”期间铁路基本建设总投资2819.5亿元，其中专项基金(即:铁路建设基金)为1325.8亿元，占资金重量的47%；国内贷款614.2亿元，占资金总量的22%；国家预算内资金255.4亿元，占总资金的10%；利用外资116.4亿元，占资金总量的4%；发行债券144.1亿元，占资金总量的5%；企事业单位自筹2.2亿元，占资金总量的10%；其他资金53.2，占资金总量的2%。如下图显示:图2.1十五期间铁路建设基金来源结构图资料来源：铁道部经济规划研究院:《对铁路“十一五”规划若干问题的思考》，《铁道经济研究》2009年第1期从上图可以直观的看出，在“十五”期间，专项基金(即:铁路建设基金)和国内贷款约占铁路建设资金总量的70%，是铁路建设基金的主要来源。另外几种的融资方式所占比重较小，由此看出政府投资占主导[3]。地方政府投资10%专项资金10%其他7%专项基金18%银行贷款20%铁路建设证券30%图2.22009年铁路建设基金来源结构图资料来源：铁道部经济规划研究院:《对铁路“十一五”规划若干问题的思考》，《铁道经济研究》2009年第1期根据2009年的资金来源结构图可看出，政府筹集资金约占50%左右。虽然较“十五”相比有所下降，但投资主体仍然主要是中央政府。2.1.2民间投资动力不足从目前的情况来看，国铁的现代企业制度建设缓慢，资本结构高度封闭，企业间公平经营与竞争的市场化环境尚未形成，投资者权益无法得到有效保护。其实很多投资者已经看到了中国铁路潜在的商业利益，但因为铁路主管部门没有拿出切实可行的保障措施，所以大多数民间投资者仍然持币观望，驻足不前。目前我国民营资本投资动力不足的主要原因可归结为以下几个方面：(l)收益的不确定性民营资本是私人所有的，具有较强的逐利性，成本与收益的差才是民营企业做出选择的主要因素，站在民营资本的角度来看，铁路行业初期投资大，投资回收期长，而且目前是由国家控制铁路网运营运权和统一定价的局面，没有良好的收益预期完全不利于民营资本通过参与国家主干线经营获利[4]。(2)进入该行业的的高壁垒从政策环境来看，民营资本进入铁路基础设施领域仍然受到一些限制和不公正待遇。与铁道部相比，民间资本投资者在铁路建设、运营管理中基本没有话语权，究其原因，首先，铁道部在合资铁路公司享有绝对控股地位；其次，铁路经营的网络化与规模化、由铁路局高度垄断，使得合资铁路必须依赖铁路局，铁路经营专业化使得民间资本在经营上没有主动权；再者，作为长期垄断经营、政企不分的铁路局在执