社会保障制度的现状问题与对策

中国的社会保障制度的现状问题与对策众所周知，中国改革开放以来，经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目。在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立。社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。完善的社会保障制度是现代经济发展的润滑剂，它有助于经济更快，更好地发展。一、中国社会保障制度的建立和发展社会保障是现在社会发展的需要，也是社会经济发展的必然产物。为促进经济发展和社会稳定，逐步提高广大人民群众的生活水平和社会保障待遇，社会急需社会保障制度的建立与更进一步的发展。社会保障制度的建立和发展关系着社会主义社会能否更快，更好地发展，对社会的发展与稳定具有重要意义。（一）我国传统社会保障法律制度的建立1949年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951年我国颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等计划经济时期的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的三十多年，国家也颁布了许多相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。（二）改革开放后我国社会保障制度的改革发展改革开放以来，我国开始了社会保障制度的改革发展。从20世纪80年代开始，在部分城市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，经过20多年的努力，我国已建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度。目前我国社会保障制度基本包括两大部分：一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平；二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等，属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较，现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，又注重权利与义务相结合。1.养老保险制度。1984年，中国各地开始进行养老保险制度改革。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。个人账户储存额只用于职工养老，不得提取支取。到2013年，中国城镇基本养老保险参保人数超过4.86亿。2.医疗保险制度。1988年，中国开始对机关事业单位的公费医疗制度和国有企业的劳保医疗制度进行改革。1994年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年国务院再次批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。到2013年，中国城镇基本医疗保险参保人数超过5亿。3.失业保险制度。1999年1月，国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上，再次发布了《失业保险条例》，把失业保险制度建设推进到一个新的发展阶段。该条例进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。到2013年，中国城镇失业保险参保人数超过1.3亿。4.工伤保险制度。2003年4月，国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。到2013年，中国城镇工伤保险参保人数超过1.9亿。5.生育保险制度。1994年12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。女职工在生育期间可享受生育待遇。到2013年，中国城镇生育保险参保人数超过3亿。6.社会救济方面。国家开始更多地关注社会弱者，为了解决社会低收入人群的生活，1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。根据规定，享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。据统计，全国城镇享受最低生活保障金的人数1998年为184万人，1999年为266万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为2064万人，到2003年9月底为2180万人。二、目前我国社会保障制度面临的问题中国社会保障制度的建立，对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。但是当前，我国在社会保障制度的建设过程中还面临着许多问题，主要有：（一）社会保障的覆盖问题社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。目前我国社会保障的覆盖面还比较低。例如，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多的，但也只有16554万人，而我国城乡就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和（第一产业从业人数为36870万人，占50.0%；第二产业15780万人，占21.4%；第三产业21090万人，占28.6%。）。从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比看，我国社会保障覆盖面仍然很低。目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大。由此可以看出，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。（二）个人帐户与社会保障基金问题社会统筹与个人账户相结合是目前我国养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式（社会统筹和个人账户相结合是1993年11月14日中共中央十四届三中全会所作的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）正式规定。具体的操作是：为每一个职工设立一个个人账户，由个人和企业共同缴费，个人缴费部分全部记入个人账户，企业的缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入职工的个人账户。）。但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。因为个人账户是在20世纪90年代中后期开始实行的，而在此之前，包括许多老职工和中年以上的职工都没有个人账户的积累，他们退休后只能依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累来支付，甚至有些地方动用新人的个人账户资金来填补老人的退休金，导致很多个人账户空账。如果空账继续，将会导致若干年后养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。（三）就业与失业保险问题就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。目前我国就业主要面临着来自城乡的双重压力。据估计，现在我国每年最多能够创造的就业机会是900多万个，但竞岗的人数是2000多万。到2005年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10%。从未来来看，可能每年还会有1点几亿的农村劳动力需要向非农行业或者城镇转移。此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点。所以，目前解决就业问题是我国的当务之急。（四）城镇贫困人口问题改革开放以来，在人民生活水平全面提高的同时，社会贫富差距也在扩大。目前我国人均ＧＤＰ已超过1000美元，但收入差距不但没有缩小，而且还在快速扩大。衡量收入不平等的基尼系数已达到0.45左右，而且居高不下，城镇20%富裕家庭拥有全部金融资产的67%以上，城乡实际收入和福利差距接近6比1，城乡平均有20年的收入增长距离。目前，我国已建立起了城市居民最低生活保障制度。现在享受城镇最低生活保障的人数为2000多万人，对解决城市贫困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些问题，如资金来源不足，保障的标准较低。全国低保全年支出约150亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高的约300元到低的不到40元不等，全国人均为55元。而且实施范围有限，仅限于城市的低收入人群，广大的农村贫困人口还未能包括其中等等。这些问题还有待解决。（五）农村养老保障问题农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。农村养老问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。我国有9亿农民，对农民的养老问题不解决或者说解决不好的话，就难以实现建立社会保障的目的，难以实现建立社会主义新农村的目的，和谐社会也就难以建立。上世纪80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。（六）社会保障管理体制问题目前，社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，这既缺乏宏观协调，又缺少综合平衡，同时，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。三、我国社会保障制度的发展与对策（一）以社会公平为基本原则，扩大社会保障的范围社会公平是社会稳定的前提条件，是经济发展的护航者。社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。在社会保险方面，应逐步将范