行政法治视角下的社会管理创新

行政法治视角下的社会管理创新推进社会管理创新是当前确保国家安全、维护社会稳定、加快法治进程以及保障公民权利的一项重要工作。2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。2010年温家宝总理作《政府工作报告》时指出，要适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系。2011年的全国两会上，“社会管理创新”一词首次以重要篇幅写入政府工作报告。2011年2月19日在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，胡锦涛总书记指出：当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。2011年5月30日中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。2011年7月5日，中共中央、国务院颁发《关于加强和创新社会管理的意见》（中发2011年11号文件）。《中国经济周刊》独家获悉，今年7月，《意见》由中共中央和国务院联合下发，并没有完全公开，仅限县团级以上领导干部才能看到。“社会管理创新”成为中国政治事务中炙手可热的新名词！2011年7月13日广东省委十届九次全会通过《中共广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》。2011年7月19日汕头市委九届十一次全会通过《中共汕头市委汕头市人民政府关于加强社会建设的决定》。正视矛盾，创新社会管理时不我待！从行政法治的角度出发，推进社会管理创新、提高社会管理水平，首先，应当从思想上深化认识;其次，应当通过更新观念，在全社会树立起与社会管理创新相适应的新法治观念;最后，应当在法治的轨道上通过机制创新、方法创新推动社会管理创新。传统上，人们把社会管理仅仅视为与政府的经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能并列的一种行政职能。随着实践的发展，人们现已增进了对于社会管理的认知，逐渐将其视为既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体、社会组织的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体。一、实现社会管理创新必须深化思想认识（一）研究解决社会管理存在的现实问题从过去实行收容遣送制度，对“社会盲流”简单粗暴地进行防范、堵截、驱赶，以至于2003年发生孙志刚案件，突出暴露了收容遣送制度的严重弊端，终于引起高层重视，到废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《实施细则》，力图体现以人为本的新理念，实行新的社会管理机制，从只有管理、管制，到先服务、后管理，管理与服务相结合，可以说，这些年来我国的社会管理开始发生了很多变化。与经济快速发展相比，社会管理体制、机制和方法虽然有所进步，但仍然可以说相对滞后，存在一系列突出的问题和矛盾。主要表现在：流动人口服务管理成为难点，一些城中村、城乡结合部成为社会服务管理的盲区；一些特殊人群得不到有效帮教管理，可能成为打砸抢烧违法犯罪事件的急先锋；对个别人借用非政府组织名义从事有损国家利益的行为，合法有效的制约措施不足；互联网的兴起、新兴媒体的壮大，为有害信息的传播和不良舆论导向提供了可能的平台，而必要的法律规范和机制尚未相应跟进。24岁的卢星宇近期因在微博发布“‘中非希望工程’执行主席”“管理20亿元项目资金”等内容引发社会强烈关注。随着事件不断发酵，“中非希望工程”当事方世界杰出华商协会和中国青少年发展基金会饱受公众质疑。2011年8月20日《南方都市报》揭露世界杰出华商协会八大谎言：伪造联合国机构为活动主办单位、2009年才注册2005年就开始活动、将民间人士包装为联合国官员、伪造不存在的出版机构等。境外社团“世华会”在境内开展活动是否合法？国务院《社会团体登记管理条例》和民政部《取缔非法民间组织暂行办法》均规定，未经登记，擅自以社团名义进行活动的，属非法民间组织，应予以取缔并没收非法财产。“民政部全国性社会组织查询系统”中没有任何关于“世界杰出华商协会”的登记信息。【国侨办】我办从未收到任何有关“世华会”涉侨活动的报批申请。我办发现，自1990年以来，一些名不副实的所谓“世界性”华侨华人社团或组织，打着“全球”“世界”“国际”等旗号开展各种涉侨活动，对内影响我侨务工作的正常开展，给一些地方的社会稳定和对外合作造成损害；对外混淆视听、误导舆论，损害海外侨胞的整体形象，招致海外华侨华人的质疑和反感，影响十分恶劣。我办认为，这类组织的主要特点有四：一是名不副实，浮夸会员数字；二是境外注册、境内活动；三是活动虚张声势，经常借人民大会堂、钓鱼台等国家重要活动场所作为其活动举办地，并谎称与我国家领导人有密切联系，滥用或非法盗用知名人士题词和题字进行浮夸宣传以抬高身价、捞取资本；四是借会敛财，未经许可擅自在境内举办明显具有敛财特征的所谓“世界性”涉侨活动。鉴于此，我办与民政部等四部门于2010年1月联合发布有关文件，强调坚决采取措施遏制所谓“世界性”华侨华人社团或组织在境内举办活动所产生的恶劣影响。这一事件对我国慈善事业发展有何警示？【国侨办】针对“中非希望工程事件”对慈善事业带来的影响，建议地方各级政府在与境外组织联合举办活动前，应提前查询了解该组织情况，并按规定报批；建议工商部门加强对境外经济组织在境内设立代表机构的登记管理，有效遏制所谓“世界性”华侨华人经济组织在境内从事违法活动；建议各新闻机构、国家重要活动场所，对未经登记的所谓“世界性”华侨华人社团不予报道、不提供场地。【民政部社会福利和慈善事业促进司原司长、北师大公益研究院院长王振耀】：当前，很多有志于慈善事业的民间组织因注册难度大、起点高、审批严望而却步。在社会捐助热情不减但对现有慈善机构缺乏信任的现状下，各种境外组织便趁机打着“慈善”旗号募集善款变相敛财。从长远看，我国应尽快出台慈善法，统一规范境内外慈善组织行为，促进慈善基金监管模式尽快由“严进宽管”向“宽进严管”转变。《东方早报》9月22日报道，世界杰出华商协会要求员工当网络水军挽回声誉。2011年6月21日，新浪微博上一个名叫“郭美美Baby”的网友颇受关注，这个自称“住大别墅，开玛莎拉蒂”的20岁女孩，其认证身份居然是“中国红十字会商业总经理”，其真实身份也众说纷纭。《京华时报》（2011年09月14日第004版）：民政部透露，6月下旬郭美美事件发生后，7月份全国社会捐款额度锐减一半，仅为5亿元。《东方早报》2011年9月14日：《彻查郭美美，该政府部门出手了》提出，关键问题在哪？郭美美事件，始于人们对红十字会，对中国慈善业诚信的逼问：郭美美到底因何而富；其财富是否来自慈善捐款，或其他有悖慈善宗旨的“灰色收入”；红十字会、中华慈善总会等机构，有没有就杜绝灰色地带，给公众一个交待，等等。郭美美至今还是一个谜。她有一个与商业系统红十字会有生意来往的“干爹”，只是“摸摸头的那种关系”就送她玛莎拉蒂跑车。一个月前接受郎咸平的专访时，郭母被曝出是骨灰级的股神，1990年代就有百万身价，如今接受南方都市报采访，郭母又变身为“赌神”，靠打麻将赢的钱，就能让女儿过上奢侈的日子。这一切都难以让公众信任。对郭美美事件，媒体已经穷尽其力了。现在，轮到政府部门给公众一个明确交待了：郭美美是谁？红十字会值得信任吗？（作者：沈彬）2011年9月1日，《南方周末》报道了河南省宋庆龄基金会(以下简称河南宋基会)运作过程中的种种谜团，报道中提到河南宋基会在郑东新区的一公益项目80%变身豪宅；善款由员工大量持股的公司管理；大量资金用于放贷等方面存在诸多问题。报道刊发后，此事在社会中引起强烈反响。这些问题，亟需加以认真研究、深刻认识、妥善解决，社会服务管理能够及时跟进、有效应对。（二）深刻认识社会管理创新的宏观背景社会管理创新的提出背景源于我国当前社会领域所面临的现实问题，是对新形势下政府与社会关系的新探索。1.我国经过30多年来的经济体制改革和政治体制改革，在政企分开、政事分开、政资分开等方面已经作了很多努力，也收到了相当的成效。现在需要重新思考政府组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么？社会组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么？二者之间的角色、职责、活动的界线在哪里？如果对于这些问题认识不正确、不清晰，就会像多年前在吉林某地发生的简单地将消防救火这一传统的公共产品超前纳入行政事务民营化项目那样，引发巨大争议和现实混乱，反而会阻滞从传统政府管理向现代社会管理转变的进程。2.随着经济和政治体制改革的深入推进和社会管理改革的逐步推行，我国的公共管理模式，正由传统的政府一元行政管理结构，逐步转向社会多元公共治理结构；正由单纯的管理、管制、维持秩序，逐步转向引导、指导、提供服务；正由大包大揽、包打天下的大政府，逐步转向职能范围适度、组织规模适中的中政府。3.人们对于社会管理的认识，正由过去那种将其单纯视为政府职能的狭义的社会管理概念，转向广义的社会管理概念，也就是将其视为既是政府的社会管理职能范畴，也是社会组织、社会自治的自我管理和服务范畴，是政府职能和社会职能的复合体。当然，其中有一个相对的发展变化趋势，就是作为政府职能的社会管理会逐渐退缩、淡出、精细化，作为社会职能的社会管理会逐渐扩展、强化、活跃化。此消彼涨、一进一退的动态变化的结果，有可能形成更加科学合理的政社、政民关系，民众能够获得更有效率、更高质量的社会管理和服务。4.随着不断的改革发展，我国正逐渐具备实行现代社会管理所需的资源条件。经过30多年的改革和发展，巨大的增量改革成果使得我国逐渐改善了动员国家和社会资源提升社会服务和管理水平的客观条件。因此，04年修改我国宪法时，就专门通过一条修正案（第23条），明确规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”宪法的社会保障条款为推进社会管理、社会事业发展提供了最高位阶的法律保障与合法性、正当性依据。（三）正确辨析社会管理的若干重大问题1.要正确认识社会管理创新与化解社会矛盾、公正廉洁执法的关系。在三项重点工作中，社会管理创新与其他两项重点工作之间是密切联系、相辅相成的关系：社会管理创新能够提供改革和发展的新资源、新元素、新动力，改善社会管理有助于减少社会矛盾，改善执法状况，而化解社会矛盾、公正廉洁执法为社会管理创新提供了更大的空间、更好的条件。2.要正确认识现代社会管理的角色定位、相互关系和特有功能。它既不同于宏观的国家管理、传统的政府管理，也不同于私权利管理性质的企业管理、个人事务管理，它是介于国家公权力管理与公民（企业）的私权利管理之间的社会私权利管理、社会权力管理，是介于宏观管理与微观管理之间的中观管理形态。苏州市下属的太仓市，2009年以来推动政社互动(由代表社会力量的村民委员会等基层群众性自治组织，通过协议适当承担行政事务管理职责)的改革尝试，就有助于规范政府行政行为，增强社会自治功能，充分实现新型社会管理方式具有的动员、整合、调整、协调等多种社会功能，代表了基层政府治理的发展方向。因此，社会管理创新与行政管理创新、企业管理创新是密切联系、相互影响的，由此形成的新型社会管理方式具有动员、整合、调整、协调等多种社会功能。3.要正确认识提出“社会管理创新”这一重大命题的目标。这一目标就是：建设社会组织，动员社会力量，形成社会共同体，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，促进经济社会快速、健康、协调发展。“党委领导、政府负责”：从民生的角度，加强服务型政府建设，加强公共服务体系建设，把社会运行得更加和谐。“社会协同”：首先是社会组织的培育和发展。政府要加强监管，让社会组织各自把责任承担起来。其次是发挥社区的作用。再次是政府的管理和社区的互动。“公众参与”：社会管理是大家的事情，大家都要参与。无论是民主党派，还是社会组织、基层社区，都要参与到社会管理里面来。具