试论中国近代海关的制度创新

试论中国近代海关的制度创新——西方制度文化在华传播环境分析詹庆华2013-04-1617:22:50来源：《上海海关学院学报》2012年5期【内容提要】中国近代海关是一个公认的特殊机构，以往中国学界大多认为不平等条约是中国近代海关制度产生的根本原因和存在基础，中国近代海关制度是为西方帝国主义服务而设置的，因而对其评价侧重在负面“影响和作用”上。本文选择中国近代海关制度创新论题展开论述，认为中国近代海关制度能够在封建腐败的社会土壤里生存和发展，除了当时西方资本主义对华扩张的大背景、制度本身的科学性和合理性之外，还与制度创新环境、制度传播的方法手段、创新者个人因素、中国政府面对被动开放格局作出对西方制度的认同和内部客观需求等因素息息相关。文中还对现代性与传统性、全球化与本土化的关系作了历史诠释。【关键词】中国近代海关/制度创新/文化传播/传播环境中国近代海关是一个奇特的机构，其活动范围十分广泛，许多管理制度并非都属中国源发性和内生性的，即大多不是中国土生土长的，而是在移植西方制度的基础上结合中国实际形成的。以往论者对中国近代海关制度沿革史研究已有不少成果，对海关业务的建章立制及其对众多非职能业务的管理等有过较为详尽的叙述，但对这些制度的存在与发展环境未做深入分析。为弥补这一缺憾，本文透过对中国近代海关制度在中国封建传统环境里的生存发展境遇进行阐述，试图对制度文化传播过程中如何处理现代性与传统性、全球化与本土化的关系作一历史剖析。一、中国近代海关的制度创新在十九世纪的“早期全球化”进程中，一个明显特征是西方列强的殖民扩张，西方资本主义占据早期全球化的主导地位，正如马恩所说：“它迫使一切民族(如果它们不想灭亡的话)采用资产阶级的生产方式；它迫使它们在自己那里推行所谓文明制度，即变成资产者，一句话，它按自己的面貌为自己创造出一个世界”。①面对这一形势，当时中国的情景又是怎样呢？“与外界完全隔绝曾是保存中国的首要条件，而当这种隔绝状态在英国的努力之下被暴力所打破的时候，接踵而来的必然是解体的过程，正如小心保存在密闭棺木里的‘木乃伊’一接触新鲜空气便必然要解体一样”。②鸦片战争后，中外贸易关系发生了根本变化，古老中国面对西方文明冲击出现了前所未有的变革。中国近代海关就是在这一背景下出现的，其重要标志是外籍税务司制度，③这是西方文明改造和嫁接于中国的“最初产物”，④其所以如此，是因为海关首当其冲，最早进入西方列强的视野，在西方商人眼里海关也是他们进入中国市场的最大障碍，海关不可避免成了西方文明撞击的首选目标。与渊源于唐宋市舶司制的中国古代海关制度相比较，⑤清朝实施的海关制度是一种堪称“现代”类型的海关制度。这一制度是在1854年以后逐步建立和成形的。当年因上海小刀会起义造成关税无法征收，英、美、法三国获得了企盼已久的参与中国海关行政事务的机会。1858年签订的中外《通商章程》第10款中，有“任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事”的明文规定。根据这一条款，英国人李泰国(HoratioN.Lay)经南洋大臣的委任，成为中国第一任总税务司。李泰国就任之后，即将上海江海关实施运作方法移植到粤海关，着手用西方海关制度改造中国旧式海关的初步尝试。李泰国在位三年多，成就虽不甚突出，但为继任者奠定了管理基础。中国近代海关制度主体部分是在英国人赫德(Hart，SirRobert)任总税务司期间建立的，他从1863年接替李泰国之职，直到1908年卸任，在位长达45年。赫德既是海关众多制度的总设计和倡导者，也是具体制度的执行者和实践者。在海关洋员眼里，赫德是一个杰出的改革管理天才。赫德主持中国海关期间，进行了许多开拓性的创新和引进工作。他对海关建设的一个突出“贡献”，即是把西方国家实施的管理制度，用来改造中国的海关，为中国建立起一套具有资本主义色彩的中国海关组织与管理制度，其中许多制度乃属首创。他倡议建立新的会计制度，淘汰了中国传统的旧式清册；建立统计制度，逐步形成统计季报、年报呈送总理衙门的制度；建立健全机构，设立收税、统计、浚港、查缉等部门，后形成征税、船钞、教育、邮政四股；建立由总税务司直接管理的人事管理考核制度。他还引进了一些西方海关先进的管理技术，创新建立了中国沿海及港口的灯塔、海关气象站和进出口货物疫情检查等等。从赫德任职海关开始，海关借助和移植西方行政管理制度，逐渐建立了比较完整而系统的海关人事管理制度、文书档案管理制度、贸易统计制度、财务会计制度、⑥保税关栈制度、存票和派司制度、海务管理和引水管理制度、检疫制度和邮政制度等，颁发了诸如《通商各口募用外国人帮办税务章程》、《中国海关管理章程》、《新关内班诫程》、《新关理帐诫程》、《长江各口通商暂行章程》、《商标注册试办章程》、《引水章程专条》等各种规章，使海关行政管理做到规范统一，且不说这些制度的科学性，仅就中国历史范围来考察，大部分制度确属首创，在中国当时其它政府机构也属少见。中国近代海关从西方移植并创建的这些制度，可归纳为海关业务制度(如贸易统计、保税关栈制度等)、海关行政管理制度(如人事、财会、文书保管等)、海关兼办的其他业务制度(如海务、邮政、气象、检疫等)三大类。近代海关制度的创新主要有三种模式：一是属于照搬西方的完全直接移植型，制度移植是海关制度创新的一种主要模式；二是在移植西方管理制度基础上糅合中国传统本土因素的嫁接型(或称混合型)；三是在中国本土实践中进行的制度创新。海关洋员的创制活动使近代海关成了中国近代制度创新的一个中心。赫德确曾试图把海关塑造成为“中国全面改革文职机构的典范”。⑦有鉴于此，后人有的还把海关称为改造中国(清)政府的“大本营”和“核心”。由于上述制度多数成形于赫德任内且影响波及后几任总税务司，有人将整个税务司制度时代称为“赫德时代”，将中国近代海关管理的一系列制度称为“赫德体制”。在赫德领导下，海关众多洋税务司积极参与了各项新制度的修订完善工作。赫德有个习惯，他喜欢将有关管理问题交付下属广泛讨论征求意见，要求他们留意学习并引进西方国家较先进的管理制度。这样一来许多制度的引进和创新都与海关洋员有密切联系。如金登干(J.D.Campbell)、阿理嗣(Aalst，JulesA.Van)等与财会管理制度，金登干与文件保管制度，德璀琳(Detring，GustavVon)、杜德维(Drew，EdwardBangs)、葛显礼(Kopsch，HenryCharlesJoseph)、帛黎(Piry，A.Theophile)等与邮政管理制度，金登干、马士(Morse，HoseaBallou)等与保税关栈业务制度，造册处税务司制定与完善了海关贸易统计分析制度等等，都反映了海关洋员从西方学习管理制度，在中国建设新制度的种种实践。对于中国近代海关创新的这些制度，论者已有所评论。二十世纪英国著名哲学家和思想家伯兰特•罗素，作为一位对人类进步事业十分关切和拥护的人文学者，不仅深切同情和支持被压迫民族的正义斗争，而且一直对中国人民怀有特殊的真诚而友好的情感，这位“世纪智者”对中国问题的思考，系统地反映了一个西方进步学者的中国观。他在谈到中国海关管理问题时曾说过：“海关的管理权只有一部分在中国人手里。海关的最高官员称为总税务司。依照条约，如果中英贸易超过任何其他的条约国，那么总税务司就必须由英人担任，而他的下属则都由他委派。1918年海关共有7500人，其中2000人是外国人。各方人士一致认为第一任(引者注：实是第二任)总税务司赫德是很尽职的。就现在的情形来说，海关制度是很值得讨论的。总税务司由中国人委派，当然可以选一个对中国有同情心的人。中国的官吏大多腐败懈怠，要想建设新式的机构，由外国人来管理是必要的。如果外国管理者对中国政府负责，而不是对外国负责，那么他的管理就能够起到教育作用，而且有助于把中国建设为一个高效的国家。中国要解决的问题是从白人那里获得切实而理智的知识，而不成为其奴隶。效法西方而设立的海关制度在初期是值得大力推广的”。⑧哈佛大学教授费正清在编辑赫德信件时说道：可以确信，赫德创建和管理的海关是十九世纪伟大的管理成就之一，被认为是一种创新，正是在他的领导下，海关成了“中国第一个现代机构”。⑨海外华侨著名口述史学家唐德刚在论及晚清海关的管理制度时写道：“清末民初的‘海关’和其后由海关办的‘邮政’，读者知之否？却是洋人替我们代管的，是最有效率、有最好人事制度、员工薪给福利最好而贪污绝少的两个现代化大机关”。⑩台湾学者赵淑敏在其《中国海关史》一书中指出：“近代形态的海关制度的树立，乃是客卿的成绩”。(11)原北京大学校长蒋梦麟博士认为，从西方引进的海关(关税)制度和邮政制度是“中国的意外收获”，(12)之所以取得如此成就，除了外国人的良好道德和引进良好制度外，还不应忽视华员的贡献，“没有健全的品德，这些制度固然无法实行，但是单凭外国人的道德难道就能收到预期的效果吗？单凭少数高居要津的外国专家就够制止千千万万中国职员的不法行为吗？海关、盐务、邮政之所以成功，还是靠良好制度下的基层中国职员的通力合作”。(13)当然中国职员的通力合作也是各种管理制度的影响结果。要不，由华员管理的常关、厘金税卡怎么就难以改变其不良现状呢？在赫德的集权体制下，海关管理运作显现了高效的特征，与当时中国其他机关形成鲜明的对比，这主要得益于管理制度的健全和完善。因此，原中国海关史研究专家陈诗启教授在谈到近代海关人事管理制度时说，赫德于1869年制定的《中国海关管理章程》是“中国人事管理最早的比较完备、比较科学、比较系统的制度”，“这种制度从管理学的角度看，是科学的，从当时的中国来说，也是先进的”。(14)管理制度是人类共有的财富，也是无国界的。中国近代海关管理制度从技术层面上讲确实有其科学先进之处，为中国应对早期全球化形势发挥过一定客观作用。马克思在晚年的《人类学笔记》、《历史学笔记》等著作中，从世界普遍交往的高度来观察东西方社会发展进程，认为东方落后国家可以借助由世界性普遍交往所获得的资金、生产力、文化和经验，超越资本主义的“卡夫丁峡谷”。中国近代海关的制度创新，将西方制度文化移植到传统中国，其实也不自觉地给中国社会带来了西方现代文明成果，成了中国其他政府机关现代化改革的“楷模”。不幸的是，中国海关组织及其制度的“现代化”却让中国政府付出了海关行政权丧失的沉重代价。因而，在中国近代西学大潮中不致沦为西方的“奴隶”，保持民族独立和国家主权就成了近代中国人民努力追求的理想目标。二、制度与环境中国近代海关制度存续近百年，历经多次社会动荡和洗礼，其管理秩序依然故我，即使在中国民族意识节节高涨的二十世纪三四十年代，西方列强在华取得的许多特权受到严重挑战并逐步得以废除，但赫德奠定的海关制度却跨越了两个世纪，有的直到二十世纪八十年代才最后从台湾消失。可见，海关各项制度在中国近代历史上的生存发展不仅得益于列强的庇护，而且还受益于多方面因素，既有制度本身科学合理性的因素，也有内、外部环境因素；既有上层建筑(中国政府官员等)的支持，也有经济基础(新贸易秩序出现等)的需求；既有创新主体的群体素质作保障，也有制度创新的方式方法等因素。(一)当时中国政府的支持与认可是海关制度创新和存在的首要前提中国近代海关的各项制度大多由海关洋员提出和修订，而外籍总税务司和税务司无疑又是其中主要的创新主体。外籍税务司制度成了近代海关的最基本制度之一，它的形成和推广过程本身就能说明清政府及其官员在海关制度建设方面的作用和影响。聘用外籍税务司管理海关是清政府两次鸦片战争期间“以夷制夷”政策的延伸及真实写照。这从江海关设立初期的历史中可见一斑。此后清政府高层官员将募用和管理海关洋员的特权拱手让与洋总税务司，都体现了这一管理思路。从“洋关”诞生的历史大背景看，新式海关在中国沿海的出现起源于西方殖民者的东侵，这是无可辩驳的历史事实，应该说在外籍税务监督时期或税务司制度刚刚出现之时，新式海关很大程度上是受列强保护的(而且英美法三国领事还参与其间)，其生存离不开英美法政府作后盾，西方殖民扩张及列