试论我国城市养老模式的创新

试论我国城市养老模式的创新林乐飞大连理工大学管理学院(116023)E-mail:[e-mail]摘要：随着社会人口老龄化日益加剧，城市养老成为社会关注的热点问题。目前我国城市社区养老模式包括家庭养老、机构养老、居家养老和社区养老，城市养老模式中存在着诸如社会养老保障制度不健全、养老服务体系不完善、机构养老体系不成熟等诸多问题。本文针对上述问题提出了居家与社区相结合、本地与异地机构养老相结合的创新模式。关键词：城市养老模式社区养老居家养老机构养老1.引言国务院于2006年2月28日召开的全国老龄工作会议强调：“积极探索养老服务业的体制机制创新，加快居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系建设步伐”。人口老龄化是社会发展不可避免的现象，人口老龄化对我国社会养老模式的影响及养老模式的改变是必然趋势，揭示其影响并提出相应的对策，对于保证我国政治、经济、文化等各方面的发展有着积极的现实意义。2.我国现有城市养老模式类型划分养老模式的标准不在于具体的养老地点和形式而在于养老资源（经济供养、生活照料和精神慰籍）的来源[1]。根据此界定，我国现有城市养老模式分为四种：家庭养老、机构养老、居家养老和社区养老。家庭养老是我国传统的养老形式，中国老龄协会会长张文范认为，“传统的家庭养老实际上也就是建立在血缘关系基础上的亲情养老[2]。”所谓家庭养老，就其实质而言，就是主要由家庭成员来提供养老资源的养老方式和养老制度；就其形式来看，传统家庭养老的基本特点是“子女养老”和“在家养老”的结合[3]。机构养老从组织者角度分为国家兴办的养老机构、街道和镇办敬老院、个人办的养老机构和企事业单位兴办的养老机构。国家兴办的养老机构以及街道和镇兴办的养老院资金充足，从形式上看是封闭的，属于单纯的救济供养型模式；个人和企事业单位兴办的养老院规模小，相对灵活，但是缺乏规章约束，容易长期处于亏损的境地。居家养老是近几年来兴起的。由于社会对机构养老的重新认识，而且机构养老难以让老年人找回心灵的慰籍，许多老年人仍希望能依靠家庭养老度过晚年，家庭养老又作为了一种回归型养老模式，其主要表现形式是家庭养老院。老人的生活场所有多种选择，如家庭、养-1-老院、老年公寓等。社区养老介于机构养老和家庭养老之间的“过渡”养老模式，社区养老助老服务的主要取向是举办养老、敬老、托老福利机构；设立老人购物中心和服务中心；开设老人餐桌和老人食堂；建立老年医疗保健机构；建立老年活动中心；设立老年婚介所；开办老年学校；设立老年人才市场；开展老人法律援助、庇护服务等[4]。社区养老模式的出现，有效的弥补了机构养老模式和家庭养老模式的不足，虽然还存在政策法规不健全、基础设施差等问题，但是对于探索养老新型养老模式具有广阔的前景和意义。这四种养老模式共存，为老人提供了基本的养老模式。这四种养老模式的相互关系是：以家庭养老作为当今社会重要养老模式为依托，以机构养老为必然的养老过渡形式为趋势，在机构养老的基础上，以社区养老和居家养老等新型的养老模式为先导，形成中国独具特色的城市养老模式。3.我国现有城市主要养老模式的问题3.1社会养老保障制度不健全（1）法律体系不健全，新制度难以建立现行的基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，但由于一些省个人账户的基金已用于支付现有离退休人员基本养老金，个人账户已变成了“空帐”，因此现行制度实质上仍是现收现付模式，没有建立起基本养老保险基金收支自我良性循环机制。（2）养老金积累少，养老金缺口较大传统的养老金体制没有为基础养老金提供积累。《法制日报》2005年5月8日报道，劳动和社会保障部承认，目前城市养老金缺口在2.5万亿元，在未来30年时间里将达到6万亿元。这个数据可能低估了养老金缺口的严重程度。图11989—2003年城市基本养老金收支状况如图1可知，养老金一直到从99年开始才真正实现盈余。由于资金缺口导致的养老金-2-空帐运行的问题容易引发社会问题。债务问题一方面降低了社会保险的信誉度，影响了参保人员的积极性，另一方面使得制度转轨更加艰难。（3）社会保障金投资渠道单一，回报率低这是由于以下的原因造成的：现行的社会保障管理体制过于分散，缺乏宏观协调平衡机制，因而使社会保险基金难以集中管理和统一运作；政府与社会保障业务机构的职能不分，或者直接干预，使社会保险基金不能依法管理，挪用基金、盲目投资的现象时有发生；加之我国缺乏高水平的保险基金管理人才和运营技术的落后，随着社会保障基金积累的增加，在基金运营方面缺乏有效的投资渠道和手段，基金保值、增值问题将越发突出。（4）扩大基本养老保险覆盖对象也没有大幅度提高覆盖范围虽然覆盖范围扩大，但很多人也并不愿参保，甚至出现退保的现象。2004年参加基本养老保险的城镇职工只占城镇全部就业人员的46.3%，与1995年的水平（45.9%）基本持平。然而，城市人口结构变化却使得城市养老负担大幅度上升。1990年，城市离退休人员与城市职工数量比例为1：6.1，但2003年这个比例下降到了1：2.7。即使把未来年青农村转移劳动力计算在内，城市养老负担上升趋势不会发生根本性的变化。3.2养老服务体系不完善我国的养老服务体系虽然已经建立，但是还是有很多不完善的地方：（1）养老医疗卫生体系不完善性“空巢家庭”的广泛出现，使得更多的居家老年人需要他人的照顾，在老年人的医疗护理方面，城市内的街道和社区更应该提供及时的服务。在政策上，由于社区卫生体系建设尚处于初级阶段，各地经济发展水平不等、政府重视程度不一，以致有的地方出台了投入额度和办法，但不落实，即便落实了，力度也远远不够；在资金上，对于卫生服务机构的建立，需要增添相应的人和设备，这对于经济状况比较困难的街道医院是一笔不小的开支；在医疗队伍建设上，到2005年是在全国范围内初步建成社区卫生服务体系框架阶段，各社区卫生中心刚刚搭起架子，一方面人手紧缺，一方面又要抽调人员去参加培训，陷于两难选择。（2）养老文化体系不完善性城市社区养老文化体系包括老年活动服务设施、老年心理援助站、老年活动组织机构等很多关于老年文化建设的内容。虽然有很多社区已经新增了老年活动站等场所，但是由于场所狭小，内部设施不完善，很难满足社区内部所有老年人的活动需求，户外设施质量差，锻炼条件差，在雨雪天气和冬天利用率几乎为零，导致很多锻炼器材生锈乃至人为的损坏而不再可用；比起物质上，许多老年人更需要心理上的安慰，社区缺少解决老年人心理问题的“心理援助站”，这是由于一方面没有引起社会的足够重视，另一方面，资金和人员补充也存在问题；在很多街道和社区，老年人自发组织了诸如舞蹈队、棋类等团体，但是加入团体的仅仅是众多老年人中的少数，更多的老年人闭塞在家，此外，社区之间的各个老年团体缺少互动，活动不丰富，导致参加人数越来越少，直至解散。（3）其它养老服务体系的不完善性除了医疗卫生和文化体系方面，养老服务在其它方面更具有其不完善性。比如，社区提供的服务项目和内容大多侧重于文化娱乐，很少涉及日常生活照料服务；社区的资源没有被-3-充分的利用，有很多的资源闲置；社区与社区之间缺少联系和交流，在资源上很少实现资源共享，独立性比较强；街道和社区少有专门为老年人提供职业介绍服务和老年人文化教育等机构，服务单一。3.3机构养老体系不成熟机构养老主要是指老人在敬老院养老，敬老院养老存在着入住观念、收费、服务等诸多方面的问题。由于受陈腐观念的影响，“居家养老”的传统观念，在老年人的头脑中已就根深蒂固，“养老院”的养老方式将会受到巨大挑战。有更多的老人宁愿选择在家无人照顾也不愿意到养老院去养老，认为这是很耻辱的事情，即使去也是迫于无奈，而且子女送老人到养老院会被视为不孝。此外，街道和社区缺乏正确宣传和引导让老年人及其子女转变观念的途径，使得需要照顾的老年人享受不到更舒心的养老环境，让养老院处于尴尬两难的境地。各种养老机构收费偏高是更多老人被挡在养老院之外的很重要的原因。养老院的平均收费在每人每月500元左右，高级一些的老年公寓等则需要近千元。倘若两位老人没有子女，每月仅靠政府规定的最低生活保障金过日子，是不可能负担得起这笔费用的。但同时养老院的资金来源单一并且严重不足。老年福利设施的资金多为依靠民政局等上级部门拨款，偶尔获得企业等社会各界的赞助，资金运转依然困难，降低收费无疑是雪上加霜。还有，有的养老院收费有保障，但是服务却很难以保障，“养老院”的服务人员有很多都是未经培训就匆匆上岗，有的即使培训也仅仅是走过场，很难以保证相应的服务质量。此外，享受人员结构不合理。一方面带有护理功能的养老机构床位被一部分暂不需要照料护理的老年人所占有，另一方面医疗机构被一些老年人当成护理院，使其他真正需要治疗的老年人无法及时入住。4.城市养老模式的创新4.1居家与社区结合的养老模式鉴于上述“居家养老”模式所出现的一系列问题，对模式的局部做出一定的改进，一种新型的居家养老模式应运而生，即居社区养老模式，具体的模式如下图所示：社区老年服务中心家庭老人劳动部门民政部门卫生部门社区服务中心社区居民委员会社区老年服务资源-4-所示可知，这种新型的居家养老模式---“居社区养老”---解决了养老“社会化程度”不够的问题，充分发挥社区内部和社会上的一切力量，解决多数老人不愿意远离自家的难题，实现家庭式近距离集中养老。“居社区养老”模式是这样一种模式：将该社区的老人集中在该社区的社区老年服务中心进行集中的、居家式的养老服务模式。具体分析如下：首先，社区居民委员会应该对该管辖社区的老人整体状况和每位老人的状况作详尽的了解并登记，通过对每一位老人的问卷调查，判断老人是否适合该模式，依次初步统计数量来确定社区老年服务中心的建设规模。其次，老人自愿或者家人将其送到就近的社区老年服务中心，由服务中心实现统一管理，由于社区老年服务中心距离家比较近，所以可以方便的实行“日托护理”和“月托护理”模式等；作为家庭子女，可以对老人入住的服务中心依照老人意愿提供简单的装修；民政部门主要负责社区为老服务的总体规划、服务中心的建设和服务资金的预算；劳动部门负责老年退休的社会保险金管理以及每年向社区的老年人数增加的申报工作；卫生部门对老年服务中心提供医疗服务管理，并且加强对社区医疗质量的监管；社区服务中心负责对为老服务的监管，并对意见反馈做出相应的措施；社区居民委员会负责为老服务人员的招募、选拔与培训等等。最后，以上各个部门作为社区老年服务资源对于社区为老服务应该发挥重要作用，以下是各个部门之间的关系：家庭为老人在社区养老提供经济支持和精神慰藉，在整个模式中起到基础性作用；社区服务中心和社区居委会是为社区老年服务中心的服务性部门，家庭子女在发现为老服务上有问题的时候，可以直接向这两个部门反映，这两个部门在了解到具体情况后，根据情况向劳动部门、民政部门或卫生部门做及时汇报，待相应部门做出答复后，社区服务中心和社区居委会要给老人子女答复，同时对社区老年服务中心的为老服务直接做出改进；社区老年服务中心有困难应及时的向社区服务中心和社区居委会求援，同时作为为老服务的场所而在整个模式中发挥最关键的作用。此外，这种在社区的养老模式，并不单单局限于在社区的内部，还可以引申到社区与社区之间，具体的讲：一个社区的内部养老资源总是有限，而且社区与社区的老龄状况不同，因老龄状况的具体为老服务也有一定的差别，比如在一些年轻人相对比较集中的社区，其年轻化程度高，社区内部的老龄人口数相对比较少，为老服务负担相对较轻，上级民政部门等部门和街道只要以较少的投入就能实现模式的正常运行；而对于距离其较近的一些老龄化严重的社区，有条件就可以到上述的社区去养老，也可以充分利用其闲置不用的社区资源，实现社区资源共享；作为上级部门，要加大对