城市社区养老服务业发展现状分析

—29—收稿日期：2014-01-20；修订日期：2014-02-28作者简介：王莉莉（1980-），中国老龄科学研究中心老龄经济与产业研究所副所长，副研究员，研究方向：老龄服务，老龄产业等；杨晓奇（1976-），中国老龄科学研究中心老龄经济与产业研究所，助理研究员，研究方向：老龄经济学。·老龄经济·TheDevelopmentStatusQuoAnalysisofUrbanCommunityOld-ageCareServiceIndustryWANGLi-li,YANGXiao-qi,DONGPeng-tao(ChinaResearchCenteronAging,Beijing100011,China)Abstract：Communityold-agecareserviceisanimportantcomponentofsocialold-ageservicesystem.Thispaperfirstlyanalyzestheopportunitiesandchallengesfacedbythecommunityold-agecareserviceindustry,thenmakesapredictionofthedevelopmentscopeofChina’surbancommunityold-agecareserviceindustry,andfinallypointsouttheproblemsexistedinthecommunityold-agecareserviceindustryandproposescorrespondingsuggestionsforimprovement.Keywords：urbanarea；communityold-agecare；serviceindustry王莉莉，杨晓奇，董彭滔摘要：社区养老服务是社会养老服务体系中的重要内容。文章分析了社区养老服务业在发展中面临的机遇和挑战，预测了我国城市社区养老服务业的发展空间，并针对我国社区养老服务业发展中存在的问题，提出了相关建议。关键词：城市；社区养老；服务业中图分类号：F719文献标识码：A文章编号：2095-5898(2014)03-0029-08第2卷第3期2014年3月老龄科学研究ScientificResearchonAgingVol.2,No.3March2014（中国老龄科学研究中心，北京100011）随着我国老龄化的迅速发展，老年人的照料需求压力不断增大。一方面，生育政策以及生育意愿的改变使中国的家庭规模日益小型化，传统的家庭照料模式逐渐难以为继；另一方面，居住模式改变、孝文化变迁以及自我价值观和代际观的发展，给传统的家庭照料模式不断带来冲击。社区养老服务可以解决老年人，特别是半失能老年人就近照料和家庭临时托老ChaoXing—30—的需求，满足中国老年人居家养老/就近养老的愿望；可以有效整合社区资源，低成本、专业化地提供养老服务。发展社区养老服务是解决半失能老年群体养老问题、保障和改善老年人民生的必然要求，是建设“社区依托型”社会养老服务体系不可或缺的重要内容。当前，我国社区养老服务业刚刚起步，面临服务设施建设成本高昂、政策扶持乏力、建筑不规范、服务质量不高、服务评估和监管不足等一系列问题，因而难以充分发挥上述功能、难以起到应有作用，无法成为社会养老服务体系的“依托”。在加快发展养老服务业的宏观背景下，对社区养老服务业发展现状进行深入研究，不仅对满足老年人需求、促进社会和谐，而且对推进经济社会持续健康发展都有着重要意义。考虑到城乡养老服务市场发展的不平衡，本文仅对城市社区养老服务业的相关情况进行分析。一、老年群体对社区养老服务业的需求不断提高（一）对社区养老机构设施建设的要求不断提高近几年，国家大力加强和推进社区老年日间照料中心的建设，并出台了专项规划，提出了明确的建设目标，在很大程度上推进了社区养老服务设施的建设。根据民政部2013年第三季度的统计数据，我国目前已有社区日间照料床位数20.0万张，其中留宿床位数10.1万张，比2011年同期分别增加了9.5万张和7.9万张①。但由于我国社区养老服务事业整体发展较晚，硬件设施基础本身就不好，另外，由于社区用地紧张，许多民营社区养老服务机构，包括家庭式的养老服务机构都存在着设施简陋、硬件环境较差等问题，不仅难以满足老年人的居住和出行安全，也存在着消防和意外事故的隐患。（二）对社区养老机构服务内容和水平的要求不断提高除了硬件条件设施较差之外，目前在推行社区为老服务过程中还存在着人员不足、资金不足等问题，因此许多社区老年人日间照料中心在建成后就开始面临接受服务的老人少、运营成本高、入不抵出，甚至建成后就闲置等问题。另外，由于社区养老服务机构的收费水平普遍不高，因此所招收的服务人员也大多没有经过专业的技能培训，来自城市的下岗职工和来自农村的中年女性居多数。机构所能提供的服务内容也比较单一，许多社区养老机构只能为入住的老年人提供简单的读书看报、看电视和棋牌类活动，难以满足老年人更多的养老服务需求。2010年，北京市统计局曾对16个区县2264名老人进行调查。结果显示，有58.6%的老年人认为社区养老条件一般或不能满足要求，69.4%的老年人认为社区医疗卫生服务还不能令人完全满意。这里面有对硬件设施提出的意见，也有对服务内容和服务质量提出的要求②。（三）对发展社区养老服务业的要求不断提高社区养老服务市场化是一个大的趋势，因此支持和鼓励民间资本进入养老服务市场是大势所趋，随着社会福利社会化进程的加快，我国对民营养老机构的扶持力度也在逐渐加大，老龄科学研究2014年第3期①中华人民共和国民政部网站，社会服务统计季报（2013年3季度），②社区托老：“银发经济”的洼地，新浪财经，—31—王莉莉等：城市社区养老服务业发展现状分析但关注较多的是大型的养老机构，对民营的社区养老机构的扶持力度还很弱，对一些制约民营社区养老机构发展的关键问题，如用地、租房、水电、床位补贴等方面并没有出台专门的和针对性的扶持和优惠政策，而以往针对大型养老机构的鼓励和扶持政策对规模较小的社区养老机构则并不适用，也因此使得目前民营社区养老机构发展起来困难重重。特别是近几年发展较多的社区家庭式养老服务机构，它究竟是属于福利机构还是营利性机构，可不可以享受政府对养老机构的优惠措施和床位补贴，都没有明确的规定。并且只有十几张床位的小规模的民营社区养老机构往往很难正式注册，只能私下里运营，给政府的监管也带来了很多问题。以往出台的关于养老机构的优惠措施，如床位补贴、土地、税收、水电等优惠措施，大都是针对大型的养老机构制定的，如许多地方都规定养老机构的床位数量必须达到一定程度（最低也是30张，一般是50张以上）之后才能享受政府给予的建设补贴和运营补贴，但社区养老服务机构的规模较小，即使被有关部门定性为养老服务机构，也往往因为床位数达不到要求而难以享受相应的补贴。由于目前政府对社区养老服务业的扶持力度还不到位，加上受老年人收入水平和消费观念的影响，使不少有心投资养老服务业的人士看不到社区养老服务市场的盈利空间。为了更好地满足老年人的社区养老服务需求，就必须要出台针对性的扶持政策，加快政策制定，加大资金投入，加强监督和管理力度，积极鼓励民间资本投入到社区养老服务市场中来，只有这样，才能更好地满足更多老年人的社区养老服务需求。二、城市社区养老服务业需求潜力预测中国老龄科学研究中心“2010年城乡老年人口状况追踪调查”数据显示（下面简称2010年调查数据），2010年我国老年人中需要社区日托站/托老所的比例为41.1%。从分类别老年人的需求比例来看，半失能老年人对社区日托所的需求比例最高，为66.7%。根据《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》对社区老年人日间照料中心（即日托所）服务对象的界定，社区日托所针对的服务对象主要是身体不能完全自理，需要别人照料的老年人，即半失能老年人。这里，我们将半失能老年人定义为至少有一项基本日常生活自理能力（ADLs）有困难，但没有一项完全丧失的老年人口。2010年调查数据数据显示，我国城市老年人当中“半失能”的比例为12.5%。假设老年人口半失能的比例保持不变，则可以根据全国老龄办对未来我国城市老年人口的预测，推算出我国城市半失能老年人ChaoXing—32—的规模在未来将由2015年的1291万人增加到2050年的4244万人（见图1）。由于市场容量主要由有托老需求且有实际支付能力的人口规模决定，因此在推算未来我国社区托老所的服务人群规模时，不仅要考虑半失能老年人的实际托老需求，还应该兼顾其是否具有支付能力。考虑到城乡养老服务市场发展的不平衡以及老年人实际收入水平的差异，这里我们仍然以城市老年人为主，测算未来我国城市社区托老所的潜在需求规模。假设1：老年人的半失能比例（Phalf）和服务需求比例（Ni）不变，2010年调查数据显示，我国城市老年人中半失能老年人的比例为12.5%，其中有66.7%的有社区托老需求。假设2：考虑到城乡发展的差异以及农村养老服务市场发展相对滞后，未来城市社区养老服务业的发展将更快，以城市老年人的养老服务需求比例为测算依据；根据全国老龄办的预测，可知未来我国城市老年人口的数量（PU）。假设3：推算需求量时仍以城市中等收入及以上的老年群体为主，如上所述，这部分老年人的比例（PM）约为36%。则未来我国城市社区养老服务业的需求量（QC）：QC=PU×Phalf×Ni×PM=PU×12.5%×66.7%×36%则未来我国城市地区对社区养老服务的有需求的老年人总量将如图2示，由2015年的310万人增长到2050年的1019万人。三、城市社区养老服务业发展现状根据建设资金来源以及运营管理模式的不同，目前我国的社区养老服务机构主要分为三种类型：一是主要由政府投资建设，设置社会公益性岗位，并聘请相关人员提供服务的社区养老服务设施，目前各地兴建的社区老年人日间照料中心大都属于这种类型；二是政府出资补贴，主要由民间资本建设并管理运营的社区养老服务设施；三是根据市场的需要和老年人的支付能力，各地普遍出现的小型的，或者是家庭式养老服务机构，也是一种开办在社区，主要为社区内/邻近社区的老年人提供照料护理服务的一种社区养老服务类型。（一）政府出资兴建的社区老年人日间照料中心根据《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》的要求，我国在“十二五”期间要在城乡社区层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，目标是使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。2011年3月1日，由民政部主编，国家发改委、建设部审批通过的国家标准《社区老年人日间照料中心建设标准》也开始颁布实施，这些政策、规划和标准的出台加速了我国社区老老龄科学研究2014年第3期ChaoXing—33—年人日间照料中心的建设。各地也都结合地方实情和相关文件要求，纷纷出台相应的规划，从服务功能、建设规模与内容、规划布局、设施设置、运营管理等方面对社区老年人日间照料中心的建设规划作出了详细规定。这类社区老年人日间照料中心的建设资金主要由各级政府财政和福利彩票公益金投入，大都被定性为非营利的社会福利机构。建成后，主要通过设置社会公益性岗位，招聘服务人员为社区老年人提供服务。但笔者在调研中发现，目前这种公办或者公办民营的社区老年人日间照料中心大都面临着服务对象匮乏、运营成本较高、难以维持等问题。其原因如前所述，一是社区服务功能单一，难以满足老人多层次的服务需求；二是政府扶持的优惠力度不够。（二）公助民营的社区养老服务机构这种建立在社区内/附近的小型养老机构也是目前社区养老服务机构的一个主要类型，相比于社区老年