人口老龄化背景下养老服务产业发展问题研究

1人口老龄化背景下养老服务产业发展问题研究——以嵩明县为例县委党校李正扬李丽利摘要：在我国人口老龄化问题日趋严重的背景下，本文以嵩明县养老服务产业发展为例，分析养老服务产业发展的现状和问题，研究探讨人口老龄化背景下养老服务产业发展的相关对策。必须多方参与促进养老产业发展，大力发展社区为主导的居家养老模式，创新改革公立养老院，大力培养养老服务产业人才，促进养老服务产业健康持续发展。关键词：人口老龄化；嵩明县；养老服务产业；现状；问题；对策中图分类号：文献标识码：A文章编号：1671-2994（2015）02-0000-04根据国际惯例，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。截止2014年末，我国60周岁及以上人口数为21242万人，占总人口比重为15.5%；65周岁及以上人口数为13755万人，占比10.1%，首次突破10%。【1】①在这样一个大的人口老龄化背景下，嵩明县同样呈现出人口高龄化、增速化、失能化、空巢化严重的态势，再加上未富先老的国情和家庭小型化的结构叠加在一起，【2】②养老问题异常严峻。本文基于嵩明人口老龄化实际和发展现状，力求探索出一种嵩明自己的养老模式，构建新型社会养老服务体系。一、嵩明县养老服务产业发展的现状2（一）人口老龄化情况农村老龄人口比重大，高龄化、增速化、失能化、空巢化趋势明显。截止2014年底，全县总人口301299人，60岁以上老年人44906人，老年人口占总人口的14.9%，其中农村老年人口32847人，占老龄人口的77%。从2008年开始，嵩明县老龄人口增速明显加快，2010年占总人口12.9%，到2013年增至14.3%，2014年增至14.9%，三年的时间增加了2个百分点，在未来的十年间，人口老龄化问题将继续恶化。2014年，嵩明县60岁以上的失能、半失能、空巢、独居、残疾老年人共有7123人，其中失能516人、空巢2928人、独居2709人、残疾老年人778人。（二）财政投入及养老机构建设情况财政投入逐年增加。2014年，全县共有五保老人541人，其中集中供养183人，分散供养358人，全县财政转移支付五保供养金为299万元/年，并且近几年基本按每年15%左右的速度提升，到2014年，集中供养提高到人均530元/月，分散供养提高到人均430元/月的标准；同时，大力推进县、镇、村级养老院的建设，2007年，投资100多万元改建、装修了小街、牛栏江两所镇级敬老院，2009年，总投资640万元，建成杨林镇三星级嵩明县中心敬老院，改扩建后的敬老院生活用品齐全，院内有食堂、卫生间、浴室等基本配套设施，有花园、树木、菜园等生产活动基地，并配有健身器材、电视等文体娱乐设施。2013年至2014年，投资200多万元建成龙街、大庄、官渡、马坊、罗邦、上马坊6个社区居家养老试点，其中龙街、大庄社区居家养老服务中心已启动运营。到2014年底，全县共有养老机构11个，其中县级三星级养老院1个，镇敬老院2个，社区居家养老中心6个，民营养老机构2个，已经正常运营的有6个，还有4个社区居家养老中心和1个民营养老院没有启动运营。床位600多个。（三）老年协会、组织发展情况老年协会、组织发展迅速。2013年，嵩明县将原县一中旧址改扩建为嵩明县3老年活动中心，土地面积30000多平方米，建筑面积10000多平方米。活动中心内建有嵩明县老年大学，老年大学共设有16间活动室、28间教室，教学、活动、办公用房达8000多平米，开设舞蹈、钢琴、书法、绘画、摄影等18个教学专业，招收学员1000多人。近几年，嵩明县先后成立歌舞健身协会、老年人体育协会、老年书画协会、老年自行车协会，老年摄影协会等10多个老年协会组织，定期举办各种协会活动。全县各镇（街道）75个村（社区）都已建立村级老年人协会，全县10个村级老年活动中心、老年人协会示范点已挂牌。（四）从业人员情况从业人员增加，管理更趋规范。2014年，嵩明县正在运营的5个养老机构（3个公办养老院、2个社区养老服务中心、1个民营养老院），有从业人员35人，比2009年以前增长3倍。公办养老院（福利院）均配有专职管理人员，从业人员都进行过相关业务培训，各乡镇养老院（福利院）采取医疗协议的方式，与本乡镇医院签订医疗协议，由医院对生病老人进行免费检查和治疗。民营养老机构如暖洋洋养老公寓，本身就是老年病医院，配有专业的医生和护士，老人入住后可享受较为全面便捷的养老、医疗服务。二、嵩明县养老服务产业发展存在的问题（一）政府重视不够，产业发展缺乏规划，行业运营缺乏监管1.政府缺乏足够重视。重视才会有发展，重视不够自然发展不足。近几年嵩明县政府一直没有出台过指导养老服务业发展的政策意见，也没有制定过养老服务产业发展的长远规划，没有明确专门机构负责养老服务产业发展的统筹与指导工作。养老服务产业的发展还处在应付上级检查的被动层面，上级说什么便做什么，甚至相关工作根本没有认真开展，对全县养老服务产业的发展情况没有全面细致的了解掌握，向上级争取的产业发4展资金和补助被用于其它建设。因此，不重视是养老产业发展滞后的主要原因。2.行业缺乏科学有效监管。没有颁布相关行业运营服务的标准，对服务的监管和纠纷的处理没有相关依据。在行业管理上，工作机构权责不明确，老龄委作为老年服务工作的协调部门，分别由民政局、政府办、老干局多家单位管理和指导，责任不明确，监督缺位。所以，目前养老服务产业的建立和运作基本上处于自由放任状态，行业指导、监督管理以及行业自律等方面非常欠缺。3.发展缺乏长远具体规划。首先，职能部门没有认真的结合嵩明产业规划、城镇规划、人口规划来考虑养老产业的规划问题，势必造成养老需求与养老机构建设脱节，专项资金补贴建设的养老服务机构不能发挥其职能等问题；其次，政府只进行一些宏观调控，对养老服务产业的指导和引领没有具体实际的措施，没有将养老服务业进行产业化运行，缺乏市场的自我发展和调节；另外，对本区域内的养老院所、社区养老服务中心、民办养老机构的发展政府缺乏全面真实的摸底了解，缺乏在土地、融资、政策等方面的统筹安排，导致现有养老服务机构发展规模不够，服务水平较低、分布不科学的现状。4.社区居家养老服务中心发展“错位”。首先，服务中心布点随意。自2013年以来，省市县大力推进社区居家养老服务中心建设，嵩明也建立了6家试点，但是缺乏科学的规划布点，导致养老需求与养老机构建设脱节，专项资金补贴建设的养老服务机构不能发挥其职能。例如，经济落后的牛栏江罗帮村委会，受经济能力和传统观念影响，老人不能接受交钱养老的做法，村委会也无力自主运营，但这些社区已用省市补助资金把服务中心基本建好，却没有启用；县城内的西南街、东北街等社区，土地已经完全被征收，社区还保留一些集体经济，迫切需要建居家养老服务中心，甚至很早就有自费建设社区养老中心的意愿，但都因土地问题解决不了而得不到审批。5其次，服务中心运行随意。目前建成的6个试点仅有2个社区在运行，对于运营模式、经费来源、运营监管完全是自然状态，没有部门指导，也没有相关的运行标准。目前已运行的两个社区，经费自筹，社区自主运营，例如龙街社区，居民收入及生活水平高，建成社区养老中心设施也很齐全，居民认为社区养老是好事，参加积极性很高，龙街社区中心20个床位现在就已经满足不了需求；而经济欠发达地区例如大庄社区，居民收入及生活水平不够高，社区养老中心设施也不多，多数老人对交几百元钱到中心去养老接受不了，宁可领着养老金独自在家生活，因此中心启动后只有6位老人进入，并且有4位是五保老人。（二）现有的社会养老模式难以满足养老需求。随着人口老龄化的迅速发展，尤其是城市化、工业化进程的加快，城乡结构改变，单一的养老模式难以充分保障老人基本生活【3】③。首先，虽然我国从2009年起开始实施了新农保制度，并且取得了显著成效，但是目前正在实施的新农保制度起点比较低，养老待遇水平不高，每月70元的基础养老金标准很难充分保障老年人正常的基本生活；其次，长期占主导地位的家庭养老模式因家庭规模的日益缩小以及土地保障功能的不断弱化，失地、空巢、独孤老人增多，传统家庭养老已难以为继，仍有一定劳动能力的老年人则会继续劳动获得相关经济收入来减轻子女经济负担，或通过之前的积蓄提供养老所需，但高龄之后往往都需要子女的养老，或者求助于社会养老；第三，目前的社会养老普遍为公立养老院，虽然政府对公立养老院的补助在逐年增加，但由于缺乏市场竞争，监管不力，公立养老院普遍存在资金困难，管理不善，服务水平低，社会接受度差等问题，入住的基本都是高龄、多病、痴呆、无儿无女无收入的五保老人，正常老人根本不愿进入。例如杨林三星级敬老院本来有床位300多个，但许多符合条件的老人都不愿入住，入住老人只有78个，入住率仅为24%。（三）社区居家养老发展困难重重1.传统观念制约。首先，长期受“养儿防老”观念的影响，人们普遍认为养老6应该以家庭为主，否则就是不孝顺、不光彩的事，子女和老人都不能接受居家养老中心；其次，部分老人仍存在“不想有人打搅生活”的消极心态，认为此类养老服务解决不了他们的实际问题，对养老服务的期望值不高，也有担心付费方面的经济问题等；最后，一些基层干部对居家养老中心存在“多一事不如少一事”的观念，怕承担风险。人们还没有意识到养老职能正在由家庭逐步向社会转变，没有意识到社区居家养老是解决人口高龄化、失能化、空巢化国情的需要，没有意识到社区居家养老是提高健康生活质量、构建和谐社会的需要。2.机制保障和统筹结合欠缺。目前社区居家养老工作处于探索阶段，没有统一模式和机制，各部门间缺乏有效配合及沟通统筹，比如居家养老服务资源缺少整合，社会化居家养老工作运行体制不够健全和完善，居家养老服务的社会化程度不够等，再加上社区日常工作繁杂，并且缺乏高素质工作人员，不能结合社区群众实际需求制定详细全面的服务计划和提供必要的社区管理服务。3.经费来源不足。目前社区居家养老服务经费缺乏，资金来源单一，各级政府及民政局只在服务中心启动时投入部分资金，中心运营后就基本没有经济来源，工作经费基本由社区自筹，养老服务设施及器材都是社区自行解决，条件差的社区根本无力添置一些必要的服务设备。例如嵩明县已运营大庄社区居家养老中心，经费严重不足，设施设备非常缺乏，服务人员为临时工或社区工作人员兼职，平均工资不到700元，因此群众的接受度很低，入住率不高。4.服务水平低。嵩明县目前的社区居家养老心对老年人提供不了较高水平的养老服务。其原因一是缺乏掌握社区管理相关知识技能的高素质社区管理及服务人员；二是缺乏系统的、连续的在岗人员培训；三是不能提供专业的医疗、护理、心理疏导、临终关怀等服务。服务中心往往是表面承诺的服务内容和项目很多，但实际上真正给老人提供的服务却很单一，这也是导致老年人不接受社区居家养老服务的重要原因。（四）民营养老机构发展缓慢7目前能够为社会化养老提供更多优质服务的民营养老机构，政府的扶持力度很小，优惠政策很少，运营困难，其发展的最大瓶颈就是场地、资金的缺乏。以嵩明县唯一一家投入运营的暖洋洋老年公寓为例，投入的1000多万资金中，大部分钱花在土地和建房上，土地购买无优惠，政府只对其补助30万，为了尽快回拢资金和还贷，只能提高服务收费标准，增加入住老人负担，从而让许多老年人可望而不可及。此外，申办民营养老机构困难重重，政府没有土地优惠政策，难以审批到土地，各种审批程序包括土地、消防、卫生、医疗、食品等相关部门的申办手续亢长繁琐，必须自己逐一办理，全部通过才能批准建设，这让许多有投资养老产业意向的群体和个人望而止步。三、促进嵩明县养老服务产业发展的对策要根据区域实际，努力通过社会化、产业化、市场化手段来促进养老服务产业发展，逐步建立以社区居家养老为主、机构养老为辅、多元化投资、多样化服务、规范化管理、适合地区特点、迎合老年人需求的养老服务体系，使养老服务成为经济增长的助推器，变“包袱”为“财富”。（一）实行政府主导、多方参与促进养老产业发展1.了解产业情况，制