美国注册会计师行业监管体制考察报告

行业发展研究资料（No.2004－20）美国注册会计师行业监管体制考察报告中国注册会计师协会编二ＯＯ四年十二月六日概述由于政体、历史等多种因素的影响，美国注册会计师行业监管体制形成了州与联邦两个层次的复杂结构，其中较为重要的监管机构包括:行业自律组织美国注册会计师协会和各州注册会计师协会，法定管理组织各州会计委员会，政府机构美国证券交易委员会，以及安然事件之后新出现的非政府独立监管机构公众公司会计监督委员会。1.美国注册会计师协会美国注册会计师协会（AICPA）是美国注册会计师行业最早出现的行业组织，其历史可以追溯到1886年，迄今已走过了100多年的发展历程。1886年12月，美国公共会计师协会（AAPA）成立。1887年8月，纽约州的法律正式承认美国公共会计师协会。1896年，纽约立法机构通过了《管理公共会计师职业的法案》，第一次提出“注册会计师”（CPA）称谓。之后的几十年时间，AAPA与其后出现的其他会计师职业组织不断合并，于1957年改为现名。AICPA目前拥有会员34万余人，执业机构4万多个，在美国注册会计师行业乃至国际注册会计师界发挥着重要的作用。AICPA的主要工作包括：参与制定会计准则和指南，制定审计准则和职业道德规范，组织全国注册会计师考试，组织同业互查，开展后续教育，对违反行规者实施惩戒等等。AICPA的监管对象包括所有个人会员所从事的各种业务，并于70年代之后将会计师事务所作为团体会员纳入了监管范围。在证券市场审计业务领域，AICPA自70年代以后，通过设立公众监督委员会、会计师事务所部证券业务处及开展同业互查工作，对证券市场审计业务的监管发挥着重要作用。2.州注册会计师协会美国各州也都拥有自己的注册会计师职业组织——州注册会计师协会。与AICPA功能类似，各州注册会计师协会是州注册会计师的自律组织，对会员进行自律监管和服务。州协会的基本职能包括:推动制定有关本州的注册会计师行业的相关法规;与AICPA合作，负责本州会计师事务所的同业互查;开展后续教育和培训;实施行业惩罚和纪律措施等。州注册会计师协会有一个独到之处在于，它们十分重视为占会员近半数的非执业会员的服务，这类会员有很大比例在公司、政府部门担任职务，许多州协会都设有CFO培训中心，为非执业会员提供最新的知识培训。美国联邦体制相对应，州注册会计师协会依照本州协会的章程，独立行使职能，并不是AICPA的分会，与AICPA之间不存在上下级隶属关系。AICPA对各州协会的工作给予一定的指导，并相互合作、协助。在美国，注册会计师往往自愿加入两个以上的注册会计师协会，其中之一是AICPA，另一个则是执业所在州的注册会计师协会。3.州会计委员会由于美国是联邦体制和早先已形成的律师、医师等行业管理模式的影响，各州之间的立法和行政又相互独立，互不兼容，美国注协没法仿效英国，由协会颁布通行全国的执业会计师的注册证书，而是在20世纪初期开始，各州根据本州独立的立法权，相继颁布了本州的法律，设立会计委员会，负责本州注册会计师行业的注册。州会计委员会在性质上属于法律授权组织，即法定组织;其运转经费来源于从注册会计师和事务所依法收取的注册费等费用，而不需要纳税人负担。州会计委员会的组成由州会计师法予以规定，其成员多由州长任命，一般1/2或2/3以上为执业注册会计师。州会计委员会的主要职责是注册会计师的注册，该注册在州当地才有效。鉴于注册由各个州实施，而会计服务市场又是全国性的市场这样一个矛盾，在AICPA的推动下，各州会计委员会成立了州会计委员会全国联合会（NASBA），它是一个协调组织。1984年，NASBA与AICPA共同出台了《统一会计师法案》（UAA），该法案不是美国国会通过的联邦法，只是NASBA和AICPA在全国各州推广的会计师法的范本。该法案已被绝大多数州会计委员会认同并以不同方式落实。4.美国证券交易委员会在美国联邦政府一级，并没有专门的政府部门主管注册会计师行业。与注册会计师行业有着密切关系的机构主要是美国证券交易委员会(SEC)。SEC是直接对国会负责的政府机构，其委员由总统任命、参议院批准，总统的任期与委员会委员的任期并不同步，SEC不属于以总统为首的政府行政序列。SEC成立于1934年，负责1933年的《证券法》和1934的《证券交易法》的实施，监管美国证券市场，因而对从事证券市场审计业务的注册会计师和事务所有着很大影响，但并不对注册会计师行业进行日常监管。但对证券市场的案件的调查处理包括相关的注册会计师，有权暂时或永久地禁止注册会计师从事证券市场相关业务。安然等财务欺诈事件爆发之后，美国国会颁布了萨班斯法案，设立了公众公司会计监督委员会（PCAOB），负责证券市场审计业务监管，它可以对证券市场审计案件进行特别调查，SEC对PCAOB进行监督。美国注册会计师行业的管理1.关于注册在美国，各州都有州会计师法，对在本州执业的注册会计师的注册做了规定。尽管各州会计师法的管理规定有许多差异，但总体而言，注册的条件一般包括：具备一定的专业教育背景，通过注册会计师考试，具有一定年限的工作经验。通过注册并不是一劳永逸的，有一个有效期，有效期一般为一到三年，到期后需重新注册。注册工作由州会计委员会负责，但注册赖以通过的考试、后续教育、职业道德行为等条件的监督，基本上是依赖于协会。2.注册会计师考试与后续教育各州注册会计师法律中都规定，取得注册会计师注册的条件之一是必须通过注册会计师考试，但各州会计委员会并不举办本州注册会计师考试，而是认可全美统一注册会计师考试（theuniformCPAexamination）。统一注册会计师考试由AICPA举办，每年举行两次，目前已经形成了包括报名、命题、考试、评分等在内的一套考试制度和题库体系。各州法律都规定注册会计师注册后必须接受后续教育，一般要求每年不能低于40小时的后续教育时间，并作为重新注册的必备条件。AICPA和州注册会计师协会作为对会员的自律管理规定，也要求会员参加后续教育，时间的规定与州会计委员会的规定大体相同。因此，完成了规定时间的后续教育，既满足了州会计委员会的规定，又符合了协会的要求。在具体操作中，各州会计委员会并不自己举办后续教育培训班，而是认可AICPA和州注册会计师协会举办的培训和培训记录。3.执业标准和职业道德规范的制定早在1934年1月，美国会计师协会和纽约交易所等机构联合发表了《公司报表审计》（AuditsofCorporateAccounts）的文件，后经修订，于1936年发表《独立注册会计师对财务报表的检查》，规范会计职业的审计标准。1938年，美国发生了审计史上轰动一时的McKesson&Robbins公司破产案，该公司严重夸大应收款和存货，而审计师因当时的审计实务中没有要求函证应收款及盘点存货，故未对其实施函证和盘点。SEC要求对审计程序加以修改。美国会计师协会于1939年1月建立“审计程序委员会”，着力改善审计程序的存货盘点、应收款函证等方面。1941年，SEC第一次向会计职业界提出“公认审计准则”（GAAS）的概念。美国会计师协会的审计程序委员会积极投入GAAS的制定，发表了系列公告。1972年11月，审计程序委员会改称“审计准则执行委员会”。1978年，“审计准则委员会”成立，取代审计准则执行委员会。此外，2002年新成立的PCAOB可决定自主制定证券市场审计业务的审计准则。由于除证券市场审计外，还有非证券市场审计，PCAOB决定自己制定审计准则以后，使得AICPA在是否继续制定审计准则上左右为难。作为自律管理的重要方面，AICPA十分重视行业的职业道德建设，制定有职业行为规范（CodeofProfessionalConduct），对独立、客观、公正，对客户的责任及对同行的责任、业务承揽等有关行业职业道德的内容，作出了非常具体的规定和解释。AICPA设置职业道德执行委员会，负责监督会员的职业道德行为。4.监督根据各州法律，州会计委员会对注册会计师的业务活动拥有检查职能，即对注册会计师的投诉、举报进行调查处理。AICPA和州注册会计师协会对其会员的业务活动进行自律监管，组织开展同业互查，并对违反职业道德等行规行纪者予以惩戒。由于许多注册会计师既是州协会又是AICPA的会员，AICPA与各州协会成立了联合惩戒委员会，其惩戒决定对AICPA和州协会都生效。AICPA与州注册会计师协会组织开展的同业互查得到绝大多数州会计委员会认可，加入协会组织的同业互查系统，并在规定时间内接受同业互查，已作为注册和重新注册的前提。萨班斯法案及其对证券市场审计业务监管体制的影响1.萨班斯法案颁布前证券市场审计业务的监管萨班斯法案颁布之前美国证券市场审计业务的监管，以SEC为主导，AICPA发挥重要作用。根据1934年《证券交易法》成立的SEC，负责《证券法》和《证券交易法》的实施，监管美国证券市场，包括从事证券市场审计业务的注册会计师。这种职能主要表现在SEC拥有对从事证券业务的注册会计师和事务所的调查、处罚权，有权暂停或永久禁止违法注册会计师从事证券业务，其判例也对审计准则的制定和发展间接地产生了一定影响。但除案件调查处理外，SEC并不对注册会计师行业进行日常监管，而主要依靠AICPA的监管。20世纪70年代美国发生经济危机，大量公司破产和陷入财务困境，连续爆发的权益基金欺诈、储蓄银行和上市公司破产等重大审计失败案，导致了针对注册会计师行业的诉讼浪潮，也引发了参众两院1976年、1977年对注册会计师行业管理体制的调查、听证。在SEC的支持下，AICPA进行了许多重大的改革，加强了行业自律管理，尤其是对证券市场审计业务的管理，逐渐平息了这场纷争。当时，AICPA的改革措施主要包括以下几方面：第一，把会计师事务所纳入监管对象。70年代之前，AICPA的会员都是个人会员。70年代开始的注册会计师行业的诉讼爆炸，使得AICPA认识到对事务所监管的重要性，因为审计业务尤其是证券市场审计业务，是以事务所的名义而不是个人名义进行的，事务所内部质量控制对个人从事的审计项目的质量具有重要作用。因此，AICPA设立了会计师事务所部（theDivisionforCPAFirms），事务所部按是否从事证券市场业务又分为两个处:证券市场业务处（SECPS）和非证券市场业务处。AICPA要求从事证券市场审计业务的会计师事务所加入SECPS，成为其会员并接受监管。这是AICPA历史上第一次引入了事务所团体会员的概念。会计师事务所部尤其是SECPS的设立、事务所团体会员的引入以及把事务所纳入监管对象，是AICPA自律管理改革的关键一步，其他改革措施都以此作为基础。第二，开展同业互查（PeerReview）。AICPA对会计师事务所进行自律监管的核心就是建立同业互查制度，规定事务所每3年必须接受一次同业互查。同业互查是由注册会计师行业的同行对事务所的业务进行的互查，主要形式为一家事务所查另一家事务所的业务，被查事务所付费。同业互查关注的重点是事务所的内部质量控制是否符合AICPA质量控制准则的要求，对同业互查发现的问题和缺陷，事务所有责任改进、补救。第三，设立公众监督委员会（POB），监督注册会计师行业自律管理。1977年，AICPA与SEC达成协议，成立了公众监督委员会。POB有5名成员，分别来自工商界、职业界、立法及监管部门，其基本职责是代表公众监督、评价同业互查及证券市场业务处的其他活动。AICPA的以上改革措施，得到SEC的支持，但未得到法律上的认可，所以在具体实施中往往缺乏权威性。从上世纪70年代中期开始，这一套体制一直持续运转了20多年，在美国证券市场审计业务的监管中扮演着重要角色，直到安然事件的爆发和萨班斯法案的出台。2.萨班斯法案出台及对证券市场审计业务监管体制的影响2001年12月2日，安然公司申请破产保护，600多亿美元的股票市值瞬间蒸发，其审计师安达信公司随之陷入困境。之后不久，世通公司、环球电信公司等也相继出现特大恶性财务欺诈。为此，在社会各界的压力下，美国国会于2002年7月25日通过了《20