陈振明《公共政策分析》第4章-政策系统：公共决策体制

公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陈振明主编公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析第4章政策系统：公共决策体制公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.1公共决策体制概述4.1.1公共决策体制的构成公共组织的一般构成因素有：（1）人；（2）财；（3）物；（4）机构设置；（5）职位设置；（6）权力与职权；（7）权责划分；（8）团体意识；（9）组织目标；（10）规章制度；（11）技术；（12）信息；（13）组织设计。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.1公共决策体制概述4.1.1公共决策体制的构成公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。其主要的构成因素有：（1）决策权力（2）决策程序（3）决策规则和方式公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.1公共决策体制概述4.1.2公共决策体制的结构1.纵向结构各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结构。在纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。呈尖型形态的纵向结构：管理层次多而管理幅度小，其权力集中，控制有力，便于决策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性。呈扁型形态的纵向结构：管理层次少而管理幅度大，其便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，可能导致政令不行，削弱最高决策的权威性。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.1公共决策体制概述4.1.2公共决策体制的结构2.横向结构同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系，横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.1公共决策体制概述4.1.3决策权力1.决策权力及其种类决策权力则是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。决策者控制自己决策权力的常见手段是：说服；威胁；交换；施用权威。利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先，公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础；其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程；最后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者说是权威的决策权力和非权威的决策权力。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.1公共决策体制概述4.1.3决策权力2.中西方公共决策权力的分配及运作（1）西方公共决策权力的分配及运作以美国为例，在官方的政策主体中，作为行政机关的总统拥有广泛的实质性的公共决策权力，其在进行立法领导方面的权威已经确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在内政方面拥有的权力和自由要大。作为立法机关的国会的作用相对有限，国会的立法往往将重大的决策权授予总统。美国的法院所拥有的公共决策权力比其他西方国家要大得多，它“常常能通过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响”。美国的行政管理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力，它可以制定某一法律或政策，也可以使别的部门制定的某一法律和政策失效。同时，它还是立法建议的重要来源之一。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.1公共决策体制概述在非官方的政策主体中，美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其他国家所无法相比的。在美国，任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官，须正式得到美国律师协会的认可。而与其他各国一样，在美国，作为个人的公民在决策权力的分配中也处于相对弱势的地位，他们对公共决策的参与往往通过利益团体来表达，公民拥有一些直接的决策权，但这些都是相当有限的，其作用也微乎其微。西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上。政党活动通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.1公共决策体制概述（2）我国公共决策权力的分配及运作中国政府体制内实际的权力体系的结构是：在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人民，另一方面监督政府。中国共产党在我国既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。同时，我国的其他八个民主党派作为参政党，对我国的公共决策也产生重要的影响，是决策权力分配制度中一个不可或缺的部分。在我国，利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.2公共决策体制的类型4.2.1公共决策体制的分类1.首长制和委员会制2.集权制和分权制3.历史上出现的基本决策类型公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.2公共决策体制的类型4.2.2议会制议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，其基本模式是：由人民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。议会制的基本形式：1.总统——议会制实行这一体制的国家主要有：美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。2.内阁——议会制实行这种体制的国家主要有：英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列……3.委员会—议会制实行这一体制的国家主要是瑞士联邦。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.2公共决策体制的类型4.2.3独裁制1.宗教领袖型伊朗伊斯兰共和国是宗教领袖制的典型。2.君主亲政型君主亲政不同于君主立宪制。海湾地区的君主制大多是君主亲政型。沙特阿拉伯是海湾地区最大的君主国，也是典型的君主亲政的国家。3.军人独裁型军队首领发动政变，获得政权后，有的镇压反对派，加强专制统治；也有的引进“民主”政体，实行大选，结果多是军人首领成为总统，在“民主”外衣的掩盖下，军人统治的合法性得到增强。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.2公共决策体制的类型4.2.4人民代表大会制我国的人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种。它是在“议行合一”原则的基础上建立起来的一种有中国特色的决策体制，属于代议制民主决策体制的范畴，但又不同于“三权分立”基础上的西方议会制。人民代表大会制的重要特点就是“议行合一”，即国家的行政机关、法院和检察院都是由各级人民代表大会选举产生，并受其监督，对其负责；另一个特点就是中国共产党在人民代表大会制中发挥领导作用，党的决策在中国公共决策体制中具有重要意义。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.2公共决策体制的类型人民代表大会制还不够完善，在某些方面还不适应现状：1.与人民代表大会的关系尚未理顺。2.人大代表素质不够高，选举制度不完善，人员结构有待改善和优化。3.人民代表大会的监督力度不够。因此，我们需要：第一，理顺党和人民代表大会的关系，实现党通过人民代表大会管理国家事务。第二，改革和完善选举制度，提高人民代表素质，优化委员会成员结构。第三，加强人大的监督工作，发挥其“钢印”的作用。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.3现代公共决策方式4.3.1投票原则1.全体一致规则全体一致规则（unanimityrule）指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。其特征为：（1）一票否决（2）“帕累托最优”其明显的缺点为：（1）决策成本过高（2）鼓励“策略行为”（常见两种形式如下）第一，讨价还价第二，弃权公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.3现代公共决策方式2.过半数规则过半数规则（majorityrule），指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。其特征：（1）决策效率高（2）“少数服从多数”其本身存在的缺陷：（1）“多数剥削少数”（2）决策结果未必可靠（3）投票悖论公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.3现代公共决策方式4.3.2投票原则中的悖论1.投票悖论在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。即：在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。这种现象被称作投票悖论或孔多塞悖论（Condorcet’sParadox）。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.3现代公共决策方式4.3.2投票原则中的悖论2.阿罗悖论如果我们排除了人际效用的可比性，而且在一个相当广的范围内对任何个人偏好排序集合都有定义，那么把个人偏好总合为社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁的。即：不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为社会偏好。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.3现代公共决策方式4.3.3过半数规则的变异形式过半数规则是应用最为广泛的规则，受到人们的重视。多年来，人们也提出了一些过半数规则的变异形式。过半数规则占多数规则孔多塞标准（Conderctcriterion）博尔达计数（Bordarule）淘汰投票（exhaustivevoting）赞成投票（approvalvoting）其他较为复杂的形式公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.3现代公共决策方式4.3.4决策方式的改进1.公共选择学者论投票方式的改进（1）需求显示过程（demandrevealingprocess）需求显示过程的实质是通过对个人征收某种税收的方法来促使个人真实显示他对公共物品的需求，从而确定给投票者带来最多好处的方案。这一方案从20世纪70年代中期起，引起了人们浓厚的兴趣。（2）投否决票（votingbyveto）投否决票就是让所有投票者都提出自己认可的方案，然后汇总，再随机地将这些方案排序，让投票者从全部方案中否决一个，最后剩下的方案当选。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析4.3现代公共决策方式2.作为一种决策方式的民主集中制的完善在社会主义市场经济条件下，必须进一步坚持和完善民主集中制，可以采取如下几种措施。首先，必须充分发扬社会主义民主，民主集中制的首要前提是必须充分发扬民主，只有在充分发扬民主的基础上才具有正确的集中。其次，借鉴现代决策科学的理论及方法，实现民主集中制决策体制及其运作的科学化、现代化。最后，加强法制建设，建立健全执行民主集中制决策体制及原则的各项规章制度。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析复习思考题1.什么是公共决策体制？它有哪些构成因素？2.公共决策体制有哪些基本类型?3.试比较人民代表大会制、议会制、独裁制三种决策体制的异同。4.为什么说民主集中制优于一般的代议民主制？5.从理论与实践结合上论述市场经济条件下如何完善作为决策方式的民主集中制？6.你是如何看待“岳阳选举出波折——市长二选才通过”这一案例的？该案例说明了什么问题？