陈振明《公共政策分析》第15章-政策分析方法：政策分析中的创造性思维

公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陈振明主编公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析第1章政策分析方法：政策分析中的创造性思维公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.1理性、有限理性和渐进主义15.1.1理性和有限理性1.理性与理性主义政策研究中的定量分析方法及技术是建立在理性或合理性概念的基础之上的。所谓理性或合理性（rationality），简要地说就是人们强调经过理性的计算或推理，选择适当的手段去实现目的的倾向。或者说，理性是指为达到一定的目的，解决一定的问题，人们使用冷静、客观和准确的计算，利用已获取的信息或统计资料，对目的和手段进行分析，以求得最佳的手段或解决办法，有效率地或有效地达成目的。理性主义模式表现出来的是一种对“客观理性”的追求，但它忽视了决策过程的复杂性，片面夸大理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用，因而受到了来自各个方面的批评。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.1理性、有限理性和渐进主义15.1.1理性和有限理性2.有限理性赫伯特·西蒙批评（纯粹）理性概念及模式，提出有限理性的概念及模式。西蒙认为，人类决策行为所依赖的是有限理性（boundedrationality），而不是（纯粹）理性，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策。“有限理性”的要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案；决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必去检视“所有的”可能备选方案。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.1理性、有限理性和渐进主义15.1.2渐进主义（incrementalism）林德布洛姆的渐进主义的模式，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程。他假定，政策制定是一个序列，即通过一条政治和分析步骤的长链，一条没有开端和终结、没有准确的边界的长链来展开。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.1理性、有限理性和渐进主义15.1.2渐进主义（incrementalism）渐进主义的要点是：（1）在政策问题的界定上，认为人们受知识和能力的限制，不可能对问题的所有方面及相关的所有环境因素作全面系统的分析，而只需集中于人们熟悉的、有经验的那些方面上，这就大大减少了分析因素的数量，降低了复杂性。（2）在政策目标的确立上，认为难以一下子就确定一个清晰明确的政策目标，而只需确定一个大致的方向，在沿着方向前进的过程中，目标自然会逐渐明确起来，这并且可以灵活调整目标或给方案留有余地。（3）在政策方案的设计上，渐进主义并不需要对原有政策进行一揽子改变的全新方案，而只需要对原有政策进行部分修正或变化较小的方案，把创新限于边际范围内。（4）在政策方案的抉择上，渐进主义认为，决策并非是运用理性分析的结果，而是各种政治力量相互作用、协商或妥协的结果，方案是根据现实政治力量的相互协商、妥协所达到的平衡点来敲定的。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.1理性、有限理性和渐进主义15.1.3理性分析方法的作用及其局限性定量分析方法在现代政策研究中占有举足轻重的地位，具有十分重要的作用：首先，定量方法能使有关的知识条理化、专门化，能比较一些变量随时间的变化以及将这些变量和其他特殊的变量加以比较。其次，定量分析使公共决策所面临的复杂而又不确定的问题更容易把握，它为规定系统的输出提供了判断标准。再次，定量分析方法比其他的方法更客观、准确和严密。它们能够直观、具体、明确地反映或展示研究对象的运动变化及所处的状态，因而有助于更好地界定问题、确定目标、设计、比较和选择方案，既有助于政策制定，也有利于政策的执行、评估与监控。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.1理性、有限理性和渐进主义15.1.3理性分析方法的作用及其局限性这种方法的局限性主要表现在如下几个方面：（1）用理性方法尤其是理性模型（定量分析模型）得出的政策并不是在任何时期或任何情况下都是最优政策，如果时间、空间或其他方面的条件改变了，则原有的假定和框架可能不再与实际情况相符。（2）理性方法是一种静态的方法，运用它得到的方案或答案大多是长期性的，而有的政策从长期看可能是有问题的或错误的，但从短期看可能是正确、是必要的。（3）公共政策深受过去的制度化和社会化了的政策和价值标准的影响。（4）政策分析者用理性的、科学的方法去分析一个政策问题，有时可能得出两个同样优良的政策方案，而靠分析者用理性方法难以确定应当选择哪一个。（5）理性方法遇到的最大困难则是如何对各种不能量化的因素加以处理的问题，人类行为、心理因素、社会政治制度及过程、价值观、意识形态等是难以靠定量分析来处理的。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.2创造性思维的特征和作用15.2.1创造性思维的内涵1.什么是创造性思维创造性思维有狭义和广义之分。所谓狭义的创造性思维是指人们在创造活动中直接形成创造成果的思维活动，诸如发明技术、提出假说、创建新理论等；广义的创造性思维是指人们在提出问题和解决问题的过程中，一切对创造成果起作用的思维活动。政策分析中的创造性思维是指广义上的创造性思维，即相对于以往政策分析中认识问题、解决问题的思维而言，一切具有创新性质的思维过程都是创造性思维。它具有双重意义：一是狭义的创造性思维是建立在广义的创造性思维之中的，是它的特殊的、高级的形式；二是创造性思维本质上并不是一种孤立的单向思维活动过程，而是一种多层次协同进行的思维过程，并非只局限于孤立的高层次思维活动。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.2创造性思维的特征和作用15.2.1创造性思维的内涵2.创造性思维的基本特征（1）创造性思维既是心理的过程，又是逻辑的过程，是心理过程与逻辑过程的统一。（2）创造性思维既是突发的、偶然的，又是渐进的、必然的，它是突发和渐进、偶然与必然的辩证统一。（3）创造性思维既以创新性为目标，又以传统性为基础，它是创造性与传统性的统一。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.2创造性思维的特征和作用15.2.2创造性思维的表现形式1.什么是创造性思维（1）联想：联想是从一个概念或事物想到其他概念或事物的心理活动。（2）想像：想像是在认识世界、改造世界的过程中，根据实际需要与有关规律，对头脑中储存的各种信息进行改造、重组，形成新的意象的思维活动。（3）直觉：直觉是指对情况的一种突如其来的领悟或理解，也就是人们在不自觉地想着某一题目时，虽不一定产生但却常常跃入意识的一种使问题得到澄清的思想。（4）灵感：灵感是创造思维过程中的认识飞跃的心理现象，指的是对问题突如其来的领悟。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.2创造性思维的特征和作用15.2.3创造性思维在政策分析中的作用下列几种情况需要我们采用非理性或创造性思维方法：第一，在公共决策及政策分析过程中，分析者经常面对不适宜采用定量分析技术的情况。第二，有的公共政策问题尽管可以用定量分析方法来解决，但仍然存在某些难以量化的因素。第三，即使是那些能够进行定量分析的问题，在进行定量分析以前，也要注意听取专家的意见，充分利用他们的直觉和判断，否则定量分析有可能失去方向或意义。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.2创造性思维的特征和作用15.2.4创造性思维的培养决策者及政策研究者在培养创造性思维中，应注意：1.保持“年轻”的心态，敢于创新和承担责任2.注意收集、贮存信息3.克服从众心理，不盲从群体思维4.在决策系统内培养一种质疑现状的文化5.决策领导者的支持6.鼓励组织学习公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.3创造性思维的方法15.3.1专家预测法专家预测法又称专家决策法、专家评优法，是以专家的创造性思维（如直觉、灵感、判断和顿悟等）来获取未来信息的一种直观型决策方法。1.个人判断法个人判断法（individualjudgement）是指依靠专家的微观智能结构对政策问题及其所处环境的现状和发展趋势、政策方案及其可能结果等作出判断的一种创造性政策研究方法。2.专家会议法专家会议法是指依靠一定数量专家的创造性思维来对决策对象未来的发展趋势及其状况作出集体判断的创造性思维方法。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.3创造性思维的方法15.3.2德尔菲法德尔菲法是一种直觉预测技术，它是由兰德公司的研究人员首先发明的，以古希腊神话中的神谕之地、可预卜未来的阿波罗神庙庙址“德尔菲”命名。德尔菲法是采用匿名通信和反复征求意见的形式，向与所预测的问题有关领域的专家分别提出问题，是专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交换意见，而后将他们回答的意见综合、整理、归纳、匿名反馈给各个专家，再次征求意见，然后再加以综合反馈，这样经过多次反复循环、技术处理，最后得到一个比较一致且可靠性较大的预测结果。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.3创造性思维的方法15.3.2德尔菲法德尔菲法具有以下三个特点：（1）匿名性（2）有利于信息反馈和思想沟通（3）德尔菲法预测结果易于统计完整的德尔菲法的工作程序包括以下几个步骤：1.设计意见征询表2.确定专家名单，组成专家调查小组3.在预测小组的领导下，发出和收回意见征询表4.统计结果分析公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.3创造性思维的方法15.3.3脚本写作作为一种创造性思维方法，脚本写作（scenariowriting）就是准备一系列的从现在到未来的某个时候的假设可信事件的逻辑序列。脚本写作是综合运用决策者自己已有的知识、技术和经验，并依靠直觉、灵感、判断和顿悟等非理性或超理性思维，从现在到未来某个时候一系列假设可信事件的逻辑来编写若干脚本的构思和写作过程。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.3创造性思维的方法脚本写作作为政策分析中的一种有用的创造性思维方法，具有以下独特的优点：（1）脚本写作为研究者提供关于未来的洞见或信息，克服定性分析和定量分析分离对立的弊端，综合运用各种政策分析方法，让研究者弄清某项特殊政策的潜在结果；（2）脚本写作作为一种对各种假定的未来情景的预测分析，既适应确定性情景下的政策分析，又适合不确定性或风险性情景下的政策分析，可以帮助分析者更好地处理问题的各个方面，以辨别出一种可能状况中的各种因素，并消除不相干的因素；（3）脚本写作作为一种极其灵活的富有弹性的创造性思维方法，可以提醒未来可能出现的危险，提供灵敏的未来预测；（4）脚本写作作为一种有用的创造性思维，从经济学角度来讲，成本适中，费用较低，能使决策者做出比较实用、有效益的行动方案；（5）脚本写作最典型的运用场合是用来探索潜在的军事和外交上可能出现的危机情况，除了在军事、外交、政策分析上的应用之外，脚本写作也被用于其他领域（如组织行为研究）。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.3创造性思维的方法15.3.4运筹博弈运筹博弈（operationalgaming）是由人参与的模拟活动，博弈的局中人（参加者）通过扮演各种角色来相互影响，从而模拟个人、团体或社会经济部门的行为。它包括四个基本元素：博弈的参加者（player）、策略空间（strategyspace）、博弈的次序（theorderofplay）、博弈的信息（information），任何一个完整的博弈行为都包括上述四个要素。运筹博弈的两种基本类型是人—机博弈（man-machinegaming）和人—人博弈（manualgaming）。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析15.3创造性思维的方法15.3.4运筹博弈运筹博弈还可以按照其他标准而划分为不同的类型。按博弈方划分可分为：单人博弈和多人博弈；按策略空间划分可分为：有限策略博弈和无限策略博弈；按进行博弈的次序划分可分为：静态博弈和动态博弈；按得