陈振明《公共政策分析》第10章-政策过程：政策终结与周期

公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陈振明主编公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析第10章政策过程：政策终结与周期公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.1政策终结10.1.1政策终结概述1.政策终结研究的兴起一直到20世纪90年代初，政策终结的研究在政策科学的发源地美国都是很少的。随着美国1994年国会大选使民主党凭借一篇关于精简政府的竞选纲领获得了两院的控制权以及其后美国再造政府运动的开展，需要终结的机构和过时的政策法规的增多，美国的研究者和政府官员都认识到了政策终结在美国政策研究和实践中的重要地位。巴达克（EugeneBardach）本恩（RobertBehn）考夫曼（HerbertKaufman）狄龙（P.Deleon）公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.1政策终结10.1.1政策终结概述2.政策终结的概念政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。政策终结有三个特征：（1）强制性（2）更替性（3）灵活性公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.1政策终结10.1.1政策终结概述3.政策终结的实际意义从政策终结的结果上看，政策终结的基本作用表现在以下四个方面：（1）节省资源（2）提高绩效（3）避免僵化（4）优化政策我国的政策终结工作存在的问题，主要有：一是政策终结的程序不合法。二是对终结的重视不够。三是政策终结的力度不够。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.1政策终结10.1.2政策终结的原因、类型和方式1.政策终结的原因政策终结的一般原因是：（1）财政困难；（2）政府的低效率；（3）政治意识形态的变化；（4）行为理论的变化；（5）学习。除了节省政策资源，提高政策绩效等原因外，政策终结的原因还在于政策系统本身的自我更新的特性：一是政策系统是一个不断进行新陈代谢的系统，必须随着社会经济的发展以及国际形势的变化制定新的政策，而有时只有推陈才能出新，政策终结包括了这种推陈出新的过程；二是政策系统也是一个个不断与周围环境互动、修正自身的过程。无论是可利用的资源、所要解决的问题，还是政策的环境都处于一种不确定性变动的可能中。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.1政策终结10.1.2政策终结的原因、类型和方式2.政策终结的类型政策终结有如下四种基本类型，它们所遇到的阻力依次递减：（1）功能的终结；（2）机构的终结；（3）政策本身的终结；（4）项目的终结3.政策终结的方式（1）政策废止；（2）政策替代；（3）政策合并；（4）政策分解；（5）政策缩减；（6）政策的法律化公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.1政策终结10.1.3政策终结的障碍1.相关者的心理抵触对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（1）政策制定者；（2）政策执行者；（3）政策受益者2.现存机构的持续性机构的持续性表现在三个方面：（1）机构的惯性；（2）机构的生命力；（3）机构的动态适应性3.行政机关的联盟执行某项政策而获取既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.1政策终结10.1.3政策终结的障碍4.利益集团的阻碍由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径（如游说、行贿等），以阻止政策终结。5.法律程序上的复杂性政策的终止和组织机构的撤销必须按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.1政策终结10.1.3政策终结的障碍6.社会舆论的压力通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会公共舆论，不能不对政策终结产生影响。7.高昂的成本政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是终结行为本身要付出的成本；二是现有政策的沉淀成本。政策终结的障碍可以归结为两类：一类是不可避免的障碍（逻辑上的障碍）；另一类则是政治上的障碍（非逻辑上的障碍），但是可以通过提高行政者素质和责任感，加强立法和监督的努力来减弱其作用力。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.1政策终结10.1.4政策终结的策略结合我国的政策实践，政策终结可以采取如下策略：1.重视说理工作，积极争取支持力量2.旧政策终结与新政策出台并举3.选择有利的终结时机和焦点4.“力场分析”、传播试探性信息与“闪电”策略5.正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系（1）要处理好政策稳定和政策发展的关系（2）应同时处理好被终结的旧政策与其他相关政策的调整（3）注意保留原来政策中富有成效的、合理的部分，以尽可能地保持稳定，实现发展公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.2政策周期10.2.1政策周期的内涵政策周期是指政策经过制定-执行-评估-监控-终结这几个阶段后形成的一个周期；同时它还表明，新的政策往往不是凭空产生的，常常是原有政策的延续，是为适应新情况而对原政策加以修改调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。从结合我国政策实践出发，一个完整的政策周期应包括制定-执行-评估-监控-终结这几个阶段。政策制定是核心；政策执行是关键；政策评估是对政策方案合理性的最具权威的检验；政策监控是政策运行中不可缺少的一个环节，贯穿于政策过程的始终，通过政策监控，能够及时发现并纠正政策偏差，从而提高政策绩效，实现政策目标；政策终结则意味着一个旧周期的结束。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.2政策周期10.2.2研究政策周期的意义政策周期的研究有重要的理论与实践意义。理论意义：政策周期研究可以丰富公共政策分析的理论内容，完善政策科学的理论体系。实践意义：（1）提高政策制定的科学性（2）巩固和发展现行政策，保持政策的连续性和稳定性（3）推动改革开放、市场经济和社会经济发展公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.2政策周期10.2.3政治-经济周期西方学者提出了著名的“政治—商业周期”或“政治—经济周期”理论。他们认为，在西方市场经济和民主政治体制条件下，国家日益干预经济和社会生活，政治（政策）与经济发展之间的关系往往以“政治—商业周期”的形式出现。我国建国以来的经济发展历程表明，中国经济波动的根源主要就是来自于政策周期变动形成的外部冲击，其表现为：一是中央政府的政治动员冲击所引起的经济扩张期；二是中央政府的政治命令冲击所引起的经济收缩期。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.2政策周期10.2.4我国的政策周期及其特点在我国，一项政策的进行，表现为传达期、贯彻期和变通期。这是中国政策周期表现出来的一个显著特点。所谓传达期，即“传达动员”阶段。传达动员形式有两种：一种是自上而下的有组织的内部传达；另一种是在全国范围内公开动员所谓贯彻期，即“贯彻实施”阶段。在传达中央精神之后，各地方开始制定具体的政策和措施。所谓变通期，即通常所说的“上有政策，下有对策”阶段。地方政府从本地区利益出发，以地方利益为标准，想出各种变通方法，对付中央，阻碍政策的顺利推行。在这种情况下，决策者被迫实施调整，采取新的政策，又重新进入下一轮的政策传达期、政策贯彻期和政策变通期。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.2政策周期10.2.4我国的政策周期及其特点从政策与政策之间的更替来说，我国的政策周期一般较短，政策目标不断调整，缺乏连续性和稳定性，这在经济领域表现突出。经济领域的“经济政策周期”现象还表现在经济扩张政策与经济紧缩政策的相互交替变动上。出现政策周期性变动的现象的根源在于中国国情的现实性与领导人发展目标的主观性之间的矛盾和冲突。领导人之所以对国家发展抱有主观的、脱离现实的期望，主要有两方面原因：一是出于作为落后大国领导人的责任感。另一方面是急于要证明社会主义制度的优越性。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.3政策变化10.3.1政策变化的两种基本模式参考库恩的科学进步模式，政策分析学者提出了政策变化的两种基本模式：（1）常规变化模式，即政策在保持基本方向或目标的前提下发展演化，或新旧政策之间保持较大程度上的连续性。（2）范式转换或中断—平衡模式，即政策连续过程出现中断或飞跃，新政策取代旧政策公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.3政策变化10.3.2常规政策变化和政策风格公共政策往往存在着惊人的连续性，大量的公共政策在某种程度上是对以往的政策和实践的延续。形成政策变化的常规模式（即政策所具有的高度的连续性）的原因乃是在于同一批政策参与者或团体长期主宰相关领域政策的制定与执行，相关的政策问题总是被放在相似或相同的脉络和途径中加以处理的，这也就形成了所谓的政策风格（policystyle）。影响政策风格的变项主要有两个：（1）政策主体的构成，其中包括行动者及其观念、价值观、思维方式；（2）国家所具有的自主性，包括行政管理能力等。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析10.3政策变化10.3.3政策发展中的“范式”变化“范式”及范式转变已成为政策科学的一个新的极其有用的概念工具。事实上，范式转变概念作为描述显著的政策变化的一种比喻，准确地抓住了政策活动者（特别是政策制定者）对于政策问题性质及其解决办法的信念、价值和态度的基本的、长期的变化。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析复习思考题1.解释政策终结和政策周期的概念。2.简述政策终结的种类、方式与作用。3.政策终结的主要障碍有哪些？如何加以克服？4.试论述政策周期与经济（发展）周期的关系。5.如何评价政策变化的两种基本模式？6.分析上述案例，指出国有股减持政策终止中的问题及教训。