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土地利用专项规划（二）基本农田保护区规划主要内容第一节相关概念及内容第二节基本农田保护规划第三节控制指标及指标测定第四节基本农田保护区规划存在的问题及改进方向第一节相关概念及内容耕地的概念在《全国土地分类》中，将耕地定义为：耕地是指种植农作物的土地，包括：熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证一季的已垦荒地和海涂。耕地中还包括南方宽小于1.0，北方宽2.0的沟、渠、路和田埂。也将耕地分为灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地等5个二级类。FAO将农地分为可耕地、多年生作物的土地、永久性草场和牧地、森林和林地和其他土地等。相关概念及内容基本农田的概念与内涵我国《基本农田保护条例》将基本农田定义为：是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的耕地。相关概念及内容应划入基本农田的土地包括：①经国务院有关部门或者地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；③蔬菜生产基地；④农业科研、教学试验田；⑤国务院规定应划入基本农田保护区的其他耕地。根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地,应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。相关概念及内容内涵：①强调基本农田与一般耕地的内在肥力差异，即耕地自然生产力的高低；②基本农田与一般耕地所处地段的不同，即农田区位条件的优劣；③基本农田是一定时段内人地关系状况的反映，即时段性特征，它赋予了基本农田的动态内容。相关概念及内容基本农田的功能1、生产功能2、生态功能3、阻隔功能4、食品安全功能5、远景储备用地功能6、社会保障功能7、示范功能8、旅游功能9、景观功能10、文化教育功能相关概念及内容基本农田保护区基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。基本农田保护可以理解为三层含义：①基本农田的数量保护，即根据区域社会和经济发展需要维持区域必需的基本农田数量，通过立法、行政手段保持区域基本农田面积的稳定；②基本农田的质量保护，即维持基本农田的物质生产力水平，并采用生物、工程等措施将划为基本农田的中低产田改造为高中产田；③基本农田的环境保护，即采用行政和科学手段，对现有基本农田的环境、基础设施与利用方式等进行监督和管理。相关概念及内容基本农田保护的特性基本农田保护具有区域性、综合性、层次性、时段性和政策性。相关概念及内容区域性是由基本农田分散性和经济差异性所决定的。它表现在三个方面：①不同区域基本农田保护侧重点不同，如平原地区侧重农田数量保护，山区更重视农田质量保护；②不同区域基本农田数量指标、保护目标和保护方式不同，如在城市边缘带和经济开发区，基本农田面积比率略低于农业区，农田保护目标偏重于环境保护；③区域之间基本农田保护相互协调。相关概念及内容综合性表现为基本农田保护是一项复杂的系统工程，其对象、目标、理论和方法中均存在着自然、社会、经济的广泛交叉和联系，表现为保护的综合性特征。层次性是由基本农田空间分布、保护内容和管理机构的等级层次所决定，不同层次上，基本农田保护目标、内容不同，保护方式也不同。时段性表现为基本农田保护不仅受人地关系的影响，还取决于农田资源面积和质量状况基本农田保护要做到“五不准”不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；不准非农业建设项目占用基本农田（除法律规定的国家重点建设项目外）。第二节基本农田保护规划指导思想⑴认真贯彻“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策。⑵对基本农田实行特殊保护，保护基本农田数量长期稳定，质量逐步提高。规划目标根本目标：基本农田保护规划以实现基本农田的合理有效保护为根本目标。具体目标：1、合理确定基本农田面积，实行严格的数量保护2、科学进行基本农田布局，保证农田的质量要求规划原则1、切实保护耕地的原则2、综合协调的原则规划原则3、双轨并行的原则基本农田保护区划定必须遵循由上而下和由下而上相结合的双轨并行原则，基本农田保护控制指标由省（自治区、直辖市）、市、县（市）、乡（镇）逐级下达，以乡（镇）行政辖区为基本核定单位。基本农田保护区划定方案经上一级人民政府审核后，提请同级人民代表大会常务委员会审议通过，并报省人民政府备案。基本农田保护区的保护与管理实行由下对上逐级负责的方法，逐级签订基本农田保护责任书。4、区划完整性的原则基本农田保护区的划定不宜打破村级行政界线规划要求分级：将生产条件好、产量高、长期不得占用的耕地，划为一级基本农田；生产条件较好、产量较高、规划期内不得占用的耕地，划为二级基本农田。划定的基本农田不得随意改变其用途性质。数量要求：自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上,具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。质量要求：经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。规划依据《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《中华人民共和国土地管理法实施办法》其他相关法律法规规划程序耕地现状和耕地后备资源潜力分析耕地需求量预测基本农田保护面积指标的确定基本农田的布局规划成果整理和绘图划区定界系指县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门，组织实施经上一级人民政府批准的基本农田保护区规划，将基本农田保护区规划的一、二级基本农田保护区及建设预留地的范围，在实地确定界线并落实保护标志位置。划区定界的方法和步骤划区定界的方法以优先保护耕地为出发点，一般采用圈定城镇、乡村建设留用界线和置换用地反推法划区定界的程序室内初定在1：10000的土地利用现状图上初步圈定建设留用地和置换用地，余下的耕地划为基本农田保护区。实地踏勘实地丈量，划定界线，拐点处设界桩。界桩以村为单位统一编号。绘制图件将界桩的实际点位、桩号标注到1：10000的基本农田保护区图上。划区定界的程序登记造册内容包括：四至、面积、利用类型、保护级别和用地类型。签订公约确定保护责任人，明确责任人的保护面积、界线、责任和奖惩制度。划区定界的程序设置标志在保护片、块、区的界线上设置标志，标志牌上应有保护片、块和区分布示意图，包括保护范围，本保护片、块、区内基本农田面积、等级、期限、保护措施（村规民约等）。保护标志一般应以县为单位统一制作。复查检验保证规划指标、规划图与空间布局三者统一。规划成果规划成果①现状经济社会调查资料、土地资源利用特点及存在问题；②人口（包括小城镇集聚人口）规模的计算方法和依据；③基本农田保护面积的测算方法和依据；④村镇建设发展控制用地的测算方法和依据；⑤土地利用总体规划布局，主要突出基本农田保护区、村镇建设发展控制用地和道路的布局；⑥规划的实施措施，包括基本农田建设和保护管理办法等；⑦其他专题规划说明；⑧规划成果图件包括土地利用现状图（1：10000）、基本农田保护区分布图（1：10000）。第三节控制指标及指标测定控制指标基本农田保护区规划控制指标是指经批准的土地利用总体规划的主要控制指标，主要包括基期年和规划年指标。1、人口和建设用地指标包括：总人口；城镇人口、城镇用地总规模和人均用地面积；农村人口、农村居民点用地规模和人均用地面积。2、耕地保有量指标包括基期年和规划年耕地保有面积3、基本农田保护面积指标包括基期年和规划年基本农田保护区面积和保护率，要求做到基本农田保护区面积和保护率两个指标不变。4、建设用地指标包括：①规划期建设用地控制指标；②城镇和村建设用地指标；③交通用地指标；④水利用地指标。主要指标的测定一、基本农田保护面积的测算（一）直接测定法1、农产品需求量预测法按照目标年农产品的需求量和供给量来测算基本农田的保护面积，具体分为三步：①农作物单产预测。采用定性和定量相结合的方法，根据当地的实际情况，预测出目标年的单产水平。②农产品需求量预测。根据国民经济发展规划以及有关部门对于人民生活不同发展水平的消费需求预测，测定满足人口发展所需的农副产品（粮食、油料、蔬菜及动物性食品）数量，再加上一定的输入输出产量，即可求得目标年全社会的农副产品需求总量。③基本农田保护面积的测定。将目标年总供给量与总需求量进行平衡，即可测定出基本农田保护面积（一级保护面积）2、人口—土地—经济系统模型预测法基于耕地的变化与社会、经济环境、人口系统的动态变化之间有着密切相关关系，随着城市化、工业化水平的不断提高，经济发展对用地的影响将日益显著，根据这一思路建立人口—土地—经济系统的计量经济模型，进而计算出基本农田保护面积。主要指标的测定（二）间接测定法1、人口预留法基本农田保护面积＝现有耕地面积－人口高峰年城镇预测人口×城镇居民人均用地标准－人口高峰年农村预测人口×农村居民人均用地标准关键在于测定三个因素：时间期限（人口高峰年）、人口（人口总量、城镇人口、农村人口）和建设用地指标（城镇居民用地标准、农村居民用地标准）。2、系数预测法国家对各地建设用地占用耕地面积每年都有控制指标，根据这一指标可以测算出从现在至人口增长高峰年期间的耕地减少量，据此即可计算出基本农田保护面积。二、重要指标的测定1、农作物单产预测法（1）趋势推导法把农作物产量看成是光、热、气、土壤等环境因素与科技、投入水平和政策等因素综合作用的结果，从时间序列分析可以反映变化的历史趋势和规律，所以由历史资料可以推出目标年的单产。常常用的方法有：灰色系统预测法、回归分析法等。（2）专家系统法2、农产品需求量预测方法农产品需求量的预测可以通过历史人口生活消费的分析，来掌握消费水平变化的长期趋势，从而预测未来的消费水平。3、人口预测法常采用人口自然增长法和劳动平衡法4、建设用地需求量预测①根据人口增长高峰年城镇预测人口和农村人口增加数，以及建设部门确定的城市化水平和人均用地指标，求得建设用地增加数。②以农业生产为主的乡镇，用系数推算法与定额指标相结合的方法测算建设用地需求量。第四节基本农田保护区规划存在的问题及改进方向从基本农田保护规划和划定的实践来看，存在以下较为突出的问题：一是重数量、轻质量，空间落实不够。注重基本农田保护控制指标（保护规模与保护率）的分解，对如何保证基本农田划定的质量并未提出明确要求，也没有考虑其空间落位情况。二是技术薄弱，规范不严。基本农田保护指标在确定和分解过程中受人为因素影响较大，没有充分考虑与建设用地的关系，没有进行基本农田后备空间分析，使得保护规模的确定往往不符合实际，利益驱动往往使指标分解出现偏差。此外，“划劣不划优，划远不划近”的现象大量存在，加之划定后又缺乏地方规范和标准，主管部门的核查工作往往起不到其应有的作用。三是缺乏激励机制。经济社会环境发展的复杂机制在基本农田划定时很难预见，加之基本农田保护规划本身不具有足够的科学合理性，造成基本农田被建设占用的现象层出不穷。由于种植业的经济效益远不能与经济建设效益相提并论，缺乏激励机制，只要求农民和地方长期牺牲自身利益而对社会整体作贡献，这就使作为基本农田保护主体的农民没有保护基本农田的主动性。四是缺乏监管措施。土地利用变更调查没有将基本农田的变化情况纳入其中，对基本农田保护情况没有进行及时的