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行政学张永桃高教出版社第1页共39页行政管理学第一章绪论1、行政的涵义（1）国内外学者对行政涵义的解释和分析行政是随着国家的产生而产生的，是国家的一种基本职能形态。在中国古代，行政是执掌政务、推行政令的意思。如《左传》中的“行其政事”、行其政令“。在西方，大致分为以下几种：1）从“三权分立”的角度来理解行政法国启蒙思想大师孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政、司法三类。我国台湾学者将此观点称为“法律执行说”，即在三权分立的国家，立法为制定法律，行政为执行法律，司法为维护法律。2）从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政西方早期学者认为政治是国家意志活动的领域，主要指国家政策的制定；行政是指实现国家目的的方法和技术，主要是指国家政策的执行。美国学者古德诺在《政治与行政》一书中，明确提出国家功能的两分法：认为在所有的政治体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者即是行政。3）从管理功能的角度来分析和释义行政认为凡是管理活动都是行政。1926年，美国著名行政学家怀特在《行政学导论》一书中，认为行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。1930年，美国行政学家费富纳在《行政学》一书中，认为行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。4）从综合的角度，全面地概述行政A、（政府组织方面）行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务或活动。B、（政治运用角度）行政乃是民意的实行，国家意志的执行，主要表现为一种执行活动。C、（管理的观点和功能的观点）行政乃是以集体的努力与合作完成共同任务的活动，是为管理公共事务而对许多人所进行的指挥、协调、控制，是一种专门艺术。D、（行为科学观点）行政是由有关行政活动的人的行为构成的，是许多人通力合作达到共同目标的集体行动。我国台湾学者吴挽澜在《行政学新论》中认为，行政实系指政府机关依据国家的政策和法令，为达成工作目标，对有关之人、财、事、物、时、空等作有效运用之施政行为。简言之，行政便是化政令为具体行为的一种过程。此种过程，若就行政的效能观念来论，即是输入政令，经由行政系统输出为民服务的绩效。（2）科学理解行政的涵义应明确以下三方面关系1）要明确行政与国家的关系。行政是指国家行政，是一个国家概念，是国家事务的管理。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。行政是政治上层建筑的重要组成部分，行政活动是国家意志的贯彻和执行，而国家总是代表某个阶级的利益和意志的，因此，行政是国家的行政，是阶级的行政，它是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的，是阶级统治的一种工具。行政学张永桃高教出版社第2页共39页2）要明确行政与管理的关系。行政是一种管理活动，但并非所有的管理活动都属行政。行政是管理，因此它具有管理的一般要素和特点；但行政只是管理的一种，是有特定意义的管理。只有通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。3）要明确行政与法律的关系。行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均以法律为依据，要依法管理。行政是凭借国家法定权力、依法管理国家事务的活动。（3）行政的科学涵义行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。2、行政管理学及其研究对象行政管理学又称行政学、公共行政学，是一门研究国家行政管理及其活动规律的科学。行政管理学的研究对象不是一般的管理活动，而是通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。行政管理的对象和范围具有广泛性，它决定了行政管理学研究对象的广泛性和复杂性。行政管理活动规律是行政现象、行政过程内在的、本质的、必然的联系，它寓于行政管理各项活动、各个要素以及它们的相互关系之中。行政管理学的研究对象是行政现象，它是研究行政现象、行政过程内在本质联系的科学。3、行政管理学的主要内容行政管理学的研究对象决定了它研究的范围和主要内容。行政管理学的主要任务，是通过对行政系统、行政过程的抽象、综合研究，揭示行政管理的一般规律。主要内容包括三大部分：1）行政管理的权力主体。行政管理是行政权力的行使及其过程。2）行政管理过程和内容。包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节。这是一个从决策到用人、管财、内部管理，再到实施监控的完整过程。3）行政效率与行政改革。提高行政效率是行政管理的出发点和归宿，不断推进行政改革则是保持行政管理活动和提高行政管理效率的根本途径。4、古立克的POSDCORB、张金鉴的“十五M”、厄威克的组织“八项原则”1）POSDCORB：美国行政学家古立克强调以行政管理职能为行政学的主要研究对象，并把传统学派有关管理职能的理论加以系统化，提出了有名的POSDCORB，即：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等管理七职能说。2）“十五M”：是我国台湾行政学家权威张金鉴提出的。认为行政内容包括：目标、计划、人员、金钱、物材、组织、方法、领导、激励、意见沟通、士气或服务精神、协调、时间、空间、改进。3）厄威克的组织“八项原则”：目标原则、相符原则、职责原则、层级原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。5、行政管理学发展的几个阶段1）科学管理时期。这是行政学的形成阶段。A、科学管理理论的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。为提高效率或生产率，泰罗等提倡整体观念、系统分析、完善组织、强化计划、协调合作、教育培训等一系列科学管理原则。B、法国的法约尔被誉为“法国科学管理之父”，提出了十四项“普遍原则”：指挥的统一性原则；等行政学张永桃高教出版社第3页共39页级系列原则；控制幅度；集权原则；责任原则；分工原则；纪律原则；命令统一性原则；个别利益服从整体利益原则；报酬原则；秩序原则；公正原则；保持人员稳定原则；首创精神和集体精神原则。C、德国的马克斯•韦伯提出了官僚集权组织理论，他被称为“组织理论之父”。2）行为科学时期。行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科。行为科学最初被称为“人群关系学”，产生于20世纪30年代。A、1927年，美国的梅奥和罗特利斯伯格在芝加哥西方电气公司进行的“霍桑试验”，取得很大成功并总结出一套有关人际关系的原理和原则。主要有：a、工人不是只受物质因素制约的“经济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人”；b、人不是单独的、孤立的、机械的个体，而是复杂的社会系统的成员；c、企业中除了正式组织外还存在着无形的“非正式组织”；d、管理者要寻求和采取一种以社会和人群关系技能为基础的新的领导方式。B、巴纳德是行为科学管理理论的重要奠基人。他的主要理论观点和贡献表现在以下几个方面：一是运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究；二是非正式组织理论；三是权威的接受理论；四是组织平衡理论。C、西蒙是行政学家中运用行为科学理论研究行政管理最有成就人之一，他的贡献在于是把决策概念引入行政管理，建立了一个比较完整的决策理论体系。他认为，管理就是决策，决策是行政的中心，行政行为之根本就是组织中决策制定的整个过程。他采用行为主义的行政研究方法，系统地研究了行政决策过程。他把决策过程分为三个阶段，即情报阶段、设计阶段、抉择阶段。他认为行政决策所涉及的一是价值因素，二是事实因素，前者是目的，后者是手段，强调决策不能只注意事实和过程，而忽视社会的价值。他还认为行政组织的作用在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。他强调，行政组织要为决策活动提供各方面的信息，要确定行政组织及其所属机构的活动目标，要确定各个层级组织成员制定决策的范围，并要为达到组织目标创造各种条件和提供各种有效手段。所以，人们把西蒙的组织理论称为决策过程组织理论。3）现代化管理时期或管理科学时期。A、这个时期行政管理学发展的一个最显著的特色，是把许多社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛地运用到行政管理学的研究中来，使行政管理学日益成为一门多种学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。B、这个时期行政管理学发展的另一个重要特点，是发展迅速，学派林立，呈现出一种日新月异、百家争鸣的局面。政策科学的兴起，是20世纪70年代以来行政学、政治学发展的一个重要现象和特征。6、“新公共行政学”从20世纪60年代末、70年代初开始出现的“新公共行政学”，对传统的行政管理学提出了挑战和许多富有创意的“转变”或“修正”。代表人物：弗兰克·马里尼、乔治·弗雷德里克森。“新公共行政学”的提出，要把出色的政府管理与追求社会公平作为一种新的公共行政的基本原理，作为行政活动的一项基本原则。“新公共行政学”有责任推动旨在实现政府高效和社会公平的行政改革。“新公共行政学”主张对传统的官僚组织理论进行重大变革和改造。他们强调行政组织形态的复杂因素与变迁，主张在各种组织的密切关系中，在经常变化的行政环境中，去重新认识和研究行政组织的功能和运作，力求建构一个有活力的、有凝聚力的、有效实现目标的组织整体。用以市场竞争驱动的“合同管理”取代官行政学张永桃高教出版社第4页共39页僚制管理，是新公共行政理论在公共管理模式上的重要追求。7、学习研究行政管理学的意义1）加强行政管理科学的学习和研究，有助于我们掌握现代行政活动规律，正确运用国家权力，正确行使国家的管理职能，有力地推动社会经济文化发展。2）加强行政管理科学的学习和研究，有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开。3）加强行政管理科学的学习和研究，有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化，更好地推动社会主义现代化建设事业的发展。4）加强行政管理科学的学习和研究，有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义现代建设需要的行政管理队伍。8、学习研究行政管理学的指导原则总的指导原则：以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从我国社会主义初级阶段的国情和行政管理的实践出发，研究的探索适合我国国情特点的行政管理理论和制度，借鉴和吸收世界先进国家行政管理和行政科学中一切对我们有用的知识和经验，创立有中国特色的社会主义行政管理学，并在实践中不断丰富、发展、完善我国行政管理学的学科体系，为促进改革和现代化建设事业服务。这一指导原则包括以下几点基本精神：1）学习研究行政管理学，首先必须坚持科学理论的指导。马列、毛、邓、“三代”是我们开展行政管理学研究的最重要理论武器和思想武器，是我们建设有的中国特色社会主义行政管理学的根本指针。2）学习研究行政管理学，必须立足中国国情，直接面向中国改革与建设的实际，着力为中国的改革与建设事业服务。3）学习研究行政管理学，必须以科学的态度广泛吸取各国先进的理论和经验。4）学习研究行政管理学，必须用发展的观点来对待这门科学。9、学习研究行政管理学的方法1）理论与实际相结合的研究方法2）比较研究方法3）系统研究方法4）综合研究方法5）案例分析方法（个案研究方法）第二章行政权力1、行政权力概念的内涵行政权力是国家政权的重要组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。包括以下几个方面：行政学张永桃高教出版社第5页共39页1）行政权力是国家政权的重要组成部分，是统治阶级赖以实现其政治统治，管理国家和社会公共事务的重要工具。2）行使国家行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员，他们依照宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为。3）设置和运用国家行政权力的目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务。4）行政权力是一种合法的强制力量，是国家强制力的重要组成部分，它通常以行政法规、政策、计划、决议、命令等为表现形式，通过政府指挥命令系统来实现。2、行政权力的来源在现代法治国家，行政权力运行的基本前提是有