脱贫攻坚面临的难点问题及对策研究

龙源期刊网脱贫攻坚面临的难点问题及对策研究作者：刘学敏孙岩刘琨来源：《全球化》2019年第04期摘要：脱贫攻坚战是当前我国正在进行的三大攻坚战之一，各地进行了富有成效的工作并取得了积极的成果，完成了脱贫摘帽的阶段性目标。但脱贫攻坚中也存在许多难点问题，影响着各个贫困县脱贫摘帽的质量，需要高度关注。本文基于实地调研，就当前脱贫攻坚中存在的贫困村产业发展和产业扶贫、农民专业合作社、村集体经济、村际发展不平衡和农户之间不平衡、建立基层干部激励机制诸方面存在的问题进行分析并提出对策建议。关键词：产业发展;产业扶贫;合作社;集体经济脱贫攻坚战是当前我国正在进行的三大攻坚战之一。到2020年全国832个贫困县将要全部如期脱贫摘帽，任务艰巨。2017年，全国有28个县脱贫摘帽，这是共和国自有贫困县以来首次数量的减少;2018年，全国脱贫摘帽125个贫困县;2019年，全国将有280多个县如期脱贫摘帽。为了如期实现脱贫，各地投入了大量的精力，进行了富有成效的工作并取得了积极的成果，尤其是针对各贫困县已经确定了退出的时间表和路线图，完成了脱贫摘帽的阶段性目标。近年来，笔者参与主持了山西、内蒙古、黑龙江、重庆等地贫困县退出的第三方评估工作，在广西、甘肃、陕西、云南等地就脱贫攻坚相关问题进行了多次调研。从脱贫攻坚实践中看到，这确实是一部可歌可泣的壮丽史诗，涌现出许多经验和模式，这将在共和国的历史上写下浓墨重彩的一笔。然而，在脱贫攻坚中，还存在着许多难点问题，这些问题有些直接影响着各个贫困县脱贫摘帽的质量，因此需要高度关注。一、贫困村产业发展和产业扶贫问题近年来，随着精准扶贫精准脱贫工作的顺利推进，全国各地贫困县经济发展迅速，都培育了适合县域发展的特色产业，使农户的收入持续增加。产业发展通常能够覆盖各县50%～80%的贫困户，通过产业发展使部分建档立卡贫困户顺利脱贫出列，取得了良好的效果。为充分发挥产业扶贫的引领作用，引导和鼓励农户发展特色产业，巩固扩大产业扶贫成果，加快产業发展，激发贫困群众内生动力，促进农村产业兴旺和贫困人口稳定增收有效结合，全面提高贫困人口脱贫质量，许多地方都出台了“产业奖补”政策。通常情况下，“产业奖补”是采取先干后补、以奖代补、不干不补的方式鼓励贫困户发展产业。通过“产业奖补”使约50%的贫困户实现稳定增收脱贫，有些地方甚至高达80%。然而，从实地调研的情况看，目前很多贫困村在产业发展方面存在的最大问题就是思路不清晰，对于发展什么类型的产业和怎么发展产业没有明确的方向和规划。（一）主要问题龙源期刊网第一，容易盲目跟风。产业选择极其重要，很大程度上决定着今后发展的走势，所以必须因地制宜，根据自身特点选择合适的产业。但在调研中发现，很多贫困村在这方面做得并不好，这些村不知道要发展什么产业，方向是什么，风险有多大，没有基本的产业发展规划和发展思路。有些贫困村在产业规划方面是走一步看一步，但这种做法所承担的风险较大。不少贫困村盲目跟风，放弃自己传统的优势产业，当看到其他村发展某产业获得了比较可观的收益，自己便也决定发展同样的产业，而这通常是在没有考虑该产业是否适合本村的实际，是否有条件，是否有技术支撑，对于可能存在的风险也没有应对的措施等。例如，我们调研的某村其产业发展思路非常模糊，对于产业选择没有清晰的认识，盲目发展食用菌产业，既缺经验也缺技术，同时也没有深入调研以及制定合理的产业规划，使得产业发展面临极大的风险。第二，缺乏专业技术人才，就是基本的劳动力也缺乏。由于存在大量外出务工现象，劳动力严重外流，农村的“空心化”问题非常严重，青壮年劳力大部分外出务工（有的村甚至达到60%～70%），大部分家庭都是由老人带孙儿留守在家，在家务农的劳动力大多年龄偏大、文化层次偏低、女性较多，他们接受科技的能力差，这成为制约贫困村产业发展的重要因素。第三，缺乏产业发展的长效机制。许多贫困村的产业发展是在帮扶单位的“扶持”下发展起来的，依靠帮扶单位的不断“输血”才得以维持，一旦2020年贫困县脱贫摘帽后帮扶单位的撤离，这些产业很有可能面临无法继续维持下去的风险。第四，不少贫困村产业选择多以种植业和养殖业为主，由于生产周期比较长，市场波动的风险很大，存在“蛛网效应”。这类农产品往往是：上年产量决定上年价格，而上年价格决定今年产量进而决定今年价格。这种农业生产的周期性使农业生产隐含着极大的市场风险。第五，产业扶贫资金的使用存在问题。一些地方的财政扶贫资金主要是简单投入企业使贫困户取得固定分红。小额信贷通常存在的问题是许多农户不了解情况，有些了解情况的农户因自己没有能力发展产业而被迫放弃。还有一种情况就是户贷企用（或者称委托经营），就是以贫困户为贷款主体、承担还款责任、贷款交由企业使用。这种模式中，贫困户并未实际参与生产经营，而是坐享分红，发放的小额扶贫贷款并未起到“造血”的作用，难以增强贫困户自我发展的能力。另外，这种模式也容易将企业经营风险转嫁给贫困户。这些企业中，有的有担保，有的没有担保，得到贷款的企业均无抵押，甚至有的企业明显没有偿贷能力。从调研和座谈中了解到，有些企业（合作社）已经资不抵债，甚至已经事实上破产了，不仅不能带动农户脱贫致富，原来的本金收回也无望了。第六，发展产业项目质量不高。从调研中发现，不少贫困村在选择产业发展项目时往往“千挑万选”，但因受视野和知识所限，往往选择出一些非常大众化的项目，发展方向不明确，产业特色不鲜明，优势重点不突出，质量不高，多是粗放经营，受市场波动影响大，而且又缺乏市场竞争力，使政府和帮扶单位无法支持和注入资金。有的项目没有紧紧依托自身的优势，对市场研判和风险评估分析不够，存在一定的灾害风险;有的项目利益连接机制标准过低，带动贫困户较少，产业扶贫效益明显不足。龙源期刊网第七，产业发展受基础设施落后制约。不少贫困村农田水利设施落后;一些深度贫困村网络覆盖极差，无法及时获得市场信息和资讯;还有就是地处偏远、交通不便等，贫困村的产品不能及时地运出或运出的物流成本过高。由于基础薄弱、信息阻隔、物流不畅、人流不通，使资源优势无法充分发挥，更无法实现商业价值，严重制约了贫困村的产业发展。第八，龙头企业发展规模太小，带动性不强。贫困村产业基础薄弱，一个重要原因就是缺少有实力的企业。对于农户来说，因为分散不仅缺乏市场信息、商业资源，直接面对市场也面临巨大的交易成本。调研中发现，农业企业规模小，产品科技含量低，与农户的利益联结不紧密。企业的初级加工多，精深加工少，产品档次低、批量小，市场开拓能力不足。（二）对策建议一是贫困村都要谋划自己的产业发展，要有清晰的发展思路。产业的发展需要谋划，除了选择合适的产业，还需要把握产业的发展方向，制定合理的产业规划。这就必须深入调查研究，摸清产业的发展特点。对于贫困村进行帮扶时，驻村工作队与村“两委”要认真谋划产业发展，即使已经有了一定规模的产业的贫困村也要厘清未来的发展思路。二是针对发展产业缺劳动力的问题，一个可行的思路是，吸引外出务工农民回乡就业。许多在外闯荡多年的农民工，手里有较为充裕的资金，也不乏懂市场、善经营者，如果他们能够参与到村里扶贫产业的发展中，将会收到事半功倍的效果。事实上，近来各媒体曾经多次报道过贫困县不少外出务工人员返乡创业的事迹。关键是政府要打好“政策牌”，着力引导回乡劳动力发展市场前景好、产品附加值高的产业。三是针对缺乏产业发展长效机制的情况，建议把扶贫作为乡村振兴战略实施的前奏来看待。产业的发展不是一朝一夕的事情，一个优势产业的形成往往需要很长时间，有些地方优势产业历经几十年才得以形成。须知，脱贫攻坚仅仅是一个阶段性目标，乡村振兴才是长远的发展目标。在脱贫攻坚阶段形成的产业实属不易，有些还在萌芽阶段，还很脆弱，它是在各种帮扶和很多投入下才形成的，一旦离开扶持，费尽千辛万苦发展起来的产业就可能萎缩。因此，必须建立产业扶持的长效机制，完善产业扶持体系，与乡村振兴战略衔接，使贫困村的产业成为乡村振兴的重要支撑。四是针对农产品的市场波动风险，建议政府要主动关注市场变化，及时对产业发展和市场变化趋势做出研判，提供决策服务。由于做好市场选择需要一定的专业知识，鉴于大多数农民的文化程度不高，凭他们的自身能力很难完成，农业、科技、物价等部门应组织科研、技术部门人员定期上门服务，全程跟踪指导，及时解决产业开发中的技术难题;帮扶单位要充分发挥自身优势，扩大市场信息收集渠道，帮助贫困村因地制宜探索促进经济发展、贫困户真正脱贫的长期发展路径。龙源期刊网五是财政扶贫资金应用于支持村集体和贫困户自主创业发展产业。建议已投入企业的扶贫资金应在村集体账上记“长期投资”等资产科目，同时应登记村集体资产台账，每年严格按照协议约定清收分红资金，并及时入账，防止扶贫资金流失及损失。扶贫小额贷款资金应投放给贫困户用于自主经营发展，“户贷户用”。已经“户贷企用”存量贷款一定要做好风险防控工作，确保贫困户、金融机构的利益不受损失。六是针对产业项目质量不高的情况，驻村工作队和村“两委”要立足本村本户的优势资源，论证发展见效快、能持续增收的好项目。基于往往存在相邻几个村产业基础相同的情形，也可以联合起来发展某一产业，政府给予一定的资金支持，改变项目分散、不成规模的状态。当然，政府也要定期开展对扶贫产业项目建设和资金使用进行检查，确保资金使用安全，同时关注项目建设进度、质量和效益。七是加大力度補齐基础设施短板，全力解决脱贫攻坚“最后一公里”问题。基础设施补齐短板的目标是，使各贫困村的比较优势能够发挥出来，与外部能够形成信息流、物流、人流、资金流顺畅流动和顺畅交流的局面。针对不同贫困村（县域内的不同片区）的特殊情况如道路、水、电、网络等短板，基础设施建设也应各有侧重。八是增强龙头企业对于贫困村、贫困户的带动作用。通过培育或引入龙头企业，由龙头企业将分散的农户组织起来参与商品生产、进行市场交易。龙头企业既可以由农民组建行业协会、合作社等农村集体经济组织，也可以直接引入外部具有较大规模的企业投资设厂或组织采购，形成“公司+基地+农户”“公司+专业合作社+基地+农户”等多种形式的生产组织方式。二、农民专业合作社的发展问题在脱贫攻坚中，农民专业合作社成为各贫困县带动农户脱贫致富的重要组织形式，它在脱贫攻坚中扮演极其重要的角色。从调研的情况看，几乎每个县都有上百家甚至几百家的各类合作社，类型有种植业、养殖业、服务业、种养结合等。然而，农民专业合作社存在很多的问题。（一）主要问题一是合作社运作不规范，管理制度不健全。在调研中和访谈中发现各贫困县的合作社运作不规范、制度不健全的情况比较普遍，严重影响和阻碍了合作社的健康发展。在多数合作社的运作过程中，农户并没有真正参与到合作机制中。很多农民专业合作社由于主客观条件的限制，如成员文化程度低、小农意识强、民主决策意识缺失、管理水平差;同时，合作社的资金管理混乱，没有相应的资金管理制度，甚至没有专门的财务人员;还有合作社拖欠农户分红、合作社濒于破产导致农户投入的股金很难收回等情况。调研中发现的普遍问题是，虽然专业合作社众多，但相当多的合作社徒有其名，有的合作社早就不再运行了，即使还在运行的合作社也没有完全把农户真正带动起来。且不说这些专业合作社自身运行不规范（这些合作社本身是一个私人企业或者是私人作坊等），许多农户加入这样的合作社也仅仅是获得一定的分红，因龙源期刊网为政府给予了这些合作社入社农户“产业奖补”的资金甚至是“户贷企用”的小额贷款，有些合作社甚至早就已经资不抵债了。二是即使是正常运行的合作社规模也普遍偏小，整体实力偏弱，辐射带动能力有限。从调研的很多县看，几乎每个贫困村都有专业合作社，但普遍是质量不高。规模大、实力强、带动能力强的合作社少之又少。由于缺乏龙头企业带动，很多合作社“单打独斗”，规模小，收益少，应对市场风险的能力弱，自身的