《南宁市公园条例》政策解读

《南宁市公园条例》政策解读一、《条例》制定的必要性随着我市经济社会发展和人们对物质文化生活需求的不断提高，公园已成为市民休闲娱乐的重要场所和城市建设的重要组成部分。近几年来，我市各类公园数量快速增长，目前，全市有综合公园17个，专类公园11个，游园69个，为改善我市城市生态和人居环境发挥了积极作用。与此同时，各类公园在规划、建设、保护和管理方面存在的问题也日益突显：一是违反公园规划进行建设、侵占公园用地、擅自改变公园建筑和配套设施功能等问题较突出；二是违规从事商业活动、损坏园林景观设施、噪声排放超过标准等问题时有发生；三是公园的管理任务越来越重，公园管理体制不顺、管理手段缺乏。2006年市人民政府出台的《南宁市公园管理规定》已不能适应当前我市公园规划建设和管理的需要。因此，制定地方性法规，进一步加强对公园的规划、建设、管理和服务，促进我市公园事业的健康发展，是十分必要的。二、《条例》制定的依据《条例》主要依照《城市绿化条例》、《广西壮族自治区实施办法》、《城市绿线管理办法》和《城市动物园管理规定》等法规、规章，参照了住建部《关于进一步加强公园建设管理的意见》、《关于加强城市绿地系统建设提高城市防灾避险能力的意见》等规范性文件和《公园设计规范》、《城市绿地分类标准》等行业规范，同时还借鉴了北京以及西安、广州、昆明、海口等城市的立法经验。三、《条例》的主要内容《条例》分为总则、规划和建设、管理和服务、法律责任、附则五章，共四十四条。主要内容说明如下：（一）关于公园的定义及类别界定公园是为城市居民提供的、有一定实用功能的自然化的主要休闲游憩活动场所，参照《公园设计规范》和《城市绿地分类》，《条例》将公园定义为“向公众开放，具有良好的园林景观和比较完善的设施，具备改善生态、美化环境、游览休憩、健身娱乐、科普教育、防灾避险等功能的场所，包括综合公园、社区公园、专类公园、游园等。”同时，为进一步推动公园精细化、差异化管理，结合本市实际，对公园实行名录管理。（第二条）（二）关于公园的规划和建设为了保障我市公园事业的健康发展，满足经济社会发展和市民群众物质文化生活需求快速增长的需要，《条例》第二章对公园专项规划、建设布局、用地保护、地下空间开发利用等进行了规范：1.对编制公园专项规划的原则、标准和规范作了规定，并增强规划的刚性约束“经批准的公园建设与保护专项规划非因公共利益需要不得随意修改；因公共利益确需修改的，应当按照原审批程序报批。”（第八条）。2.对公园规划建设数量和布局提出了具体的要求：“县（区）至少规划建设一个综合公园，有条件的镇应当规划建设公园。”“城市道路两侧、河道两侧、湖泊周边，有条件的应当结合周边环境规划建设公园。”（第九条）。3.对在已建成的公园内开展的建设行为进行规范：一是公园内新建、改建、扩建的各类建（构）筑物应当严格按照经批准的公园修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图进行设计和建设，其体量、外形、色彩应当与公园景观、环境相协调，不得破坏公园的自然景观和人文景观。（第十三条）；二是驻园单位和住户应当遵守公园管理制度，不得损毁公园景观和设施，不得影响游客安全，不得在公园内进行新建、改建、扩建工程。（第二十条）；三是公园内不得建设与公园功能无关的建（构）筑物和其他设施。公园内的管理用房和亭、台、廊、榭、楼、阁等园林建筑不得改变用途或者出租、出借给他人使用（第二十一条）。4.强化对公园用地的保护。公园绿地是公共绿地的核心组成部分，保障公园用地的性质及其完整性，对保护和促进我市生态环境建设具有重要的意义，也是本次立法的重要任务之一。为避免公园用地被挪用和占用，《条例》第十七条规定任何单位和个人不得侵占公园用地，不得擅自改变公园用地使用性质。在此基本前提下，规定了确因重大基础设施建设、国家重点工程建设、重大防灾救灾项目改变公园用地使用性质的程序性条件，以求在程序上增强对公园用地的保护：一是因重大基础设施建设、国家重点工程建设、重大防灾救灾项目确需改变公园用地使用性质的，建设单位应当按照就近补足面积的原则制定公园用地补偿方案报送规划行政主管部门；二是规划行政主管部门应当会同园林绿化行政主管部门组织有关部门和专家对公园用地补偿方案进行评估，并向社会公开征求意见。四是涉及调整城市总体规划或者控制性详细规划的，规划行政主管部门应当按照法定的条件和程序报批。（第十七条）5.严格控制公园地下空间的开发利用，规定“公园地下空间的开发利用应当以公共停车场等公益性服务设施建设为主，并限于设置在地上建筑及出入口用地范围内。利用公园的地下空间进行建设的，规划行政主管部门在审批前，应当征求园林绿化行政主管部门及有关部门的意见。”（第二十三条）（三）关于公园的游园管理为维护公园的游园秩序，规范游客的游园行为，《条例》除规定对公园内绿化和其他公共设施保护、车辆管理和举办活动的要求以外，还针对备受到社会广泛关注的公园噪声防治问题，作出了公园功能分区和环境噪声限值的具体规定：一是市、县园林绿化行政主管部门应当会同环境保护主管部门按照国家声环境功能区分类的规定，划定各公园所属的声环境功能区，报市、县人民政府批准。各公园按照其所属的声环境功能区执行国家规定的环境噪声限值；二是公园管理机构应当根据公园规划和声环境功能区的环境噪声限值，结合公园主要功能和游人需求，在公园内划定安静休息区、运动健身区、娱乐活动区、主题游赏区等区域；三是公园管理机构应当在公园内设置告示牌，公示该公园所属声环境功能区、公园内分区情况及环境噪声限值；设置经法定计量检定机构检定合格的噪声监测设备，对环境噪声进行监测（第三十一条）。此外，还对公园内开展健身、娱乐等活动作出相关限制：“在公园开展健身、娱乐等活动的组织者和参与者应当服从公园管理机构的管理，按照规定的区域、时间和音量限值开展活动。经监测噪声值超过规定音量限值时，应当立即减小音量或者停止使用乐器、音响器材。”“每日的十二时至十四时三十分和二十二时至次日六时，不得在公园内歌唱和使用乐器、音响器材等可能产生环境噪声污染的行为。”（第三十二条）（四）关于公园的管理体制1.公园管理机构的确定目前我市公园有政府投资建设的，也有非政府投资建设的，其中政府投资建设的公园由政府进行管理，非政府投资建设有投资后移交政府管理的，也有自行管理。为明确公园管理机构的确定主体，根据我市实际，《条例》第五条规定“政府管理的公园由人民政府依法确定公园管理机构。”“非政府管理的公园由建设单位设立公园管理机构，并报园林绿化行政主管部门备案”。2.公园的执法主体为了贯彻落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发（2015）37号）的精神，南宁市人民政府已于2017年12月印发了《关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发（2017）24号），将城乡规划、城乡建设、园林绿化管理、住房保障和房产管理领域的全部行政处罚权划转至城市管理综合行政执法机关行使。《条例》顺应城市管理体制的改革，根据我市目前的管理现状，将公园的执法主体明确为城市管理综合行政执法机关。3.公园的执法授权实践中，公园管理存在许多需要现场管理即时处罚的情况，如公园内乱摆摊、车辆乱停以及游人攀折花果，损毁草坪、树木等违法行为，如果统一规定由城市管理综合执法机关处罚，会造成执法成本高、执法效率低下。经过反复讨论，常委会认为，公园管理机构负责公园的日常管理工作，对公园中发生的违法行为，可以授予其相应的执法权，以提高执法效率，降低执法成本。对违反本条例的行为，属于情节轻微且需当场处罚、数额较小的，授权公园管理机构实施处罚。而对于情况复杂、处罚数额较大的行为，则由城市管理综合执法机关处罚。同时，考虑到本条例将公园划分为政府管理和非政府管理，对非政府管理的公园管理机构不宜授权，明确“政府管理的公园，由公园管理机构责令改正，按下列规定进行处罚；非政府管理的公园由城市管理综合执法机关进行处罚”。