调研报告：关于健全自治法治德治相结合乡村治理体系的调研报告

关于健全自治法治德治相结合乡村治理体系的调研报告党的十九大报告指出：“实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步明确，“乡村振兴，治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、徳治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”。为健全自治法治德治相结合乡村治理体系，市中院成立调研专班，通过实地走访、司法统计分析、委托基层法院开展问卷调查等形式，在分析我市乡村治理现状和存在问题的基础上，围绕实现善治目标提出对策建议。一、现状分析近年来，随着经济社会发展进步、农村改革进程深化和乡村振兴战略实施，乡村治理的重要地位和作用日益凸显，我市以自治、法治、德治为核心内容的乡村治理目标更加明确、措施更加得力、效果更加向好。（一）明确治理目标。2018年中央农村工作会议提出：“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，这是党中央首次提出将善治作为乡村治理的重要目标，并作为中国特色社会主义乡村振兴道路的具体路径。健全自治、法治、德治乡村治理，必须以善治为根本目标和必由之路。宝塔区河庄坪镇赵家岸村对乡村善治作出准确清晰的理解，提出了“民富、村美、风气好”治理目标。（二）创新治理措施。此次调研中，市中院对宝塔区河庄坪镇赵家岸村、富县茶坊镇马坊村和黄陵县隆坊镇官庄村三个村进行了实地走访调研。三个村在乡村治理中既有共通之处，也有各自特色。共通之处在于：一是村级领导班子健全有力，党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用发挥充分。在涉及村民集体重大事务时，党支部发挥领导核心作用，党支部对重大事项充分讨论交流、达成一致后，提交村民集体讨论，不断吸收村民合理意见，完善工作方案，最终取得绝大多数村民认同后才开始实施。二是全部建立“两说一联”工作机制，矛盾纠纷能够得到及时有效的排查化解，三个村是名副其实的无讼、无访村。三是乡镇干部加强指导，引导村民自治在法治框架内运行。四是积极开展集体土地确权登记、资产清产核资和“三变”改革。同时，在村民自治的框架内，因地制宜创新治理方式。赵家岸村依托河庄坪镇“智慧广电宜居乡村”广电网络平台，联通每户村民，村民可以通过电视随时监控村庄治安情况，并通过该平台办理农产品销售及村民事务。该村形成的村规民约具有高度的公信力和执行力，已成为村民认同和遵守的行为规范。马坊村作为“两说一联”机制的起源地，继续结合本村实际推进“两说一联”机制建设，有效预防和化解道路交通事故。官庄村组织和引导乡贤参与村务决策议事、公共管理和矛盾纠纷化解。开展“十星级文明户”“好媳妇好婆婆”评选活动，开设“道德讲堂”，通过乡贤论、榜上亮、群众评，村民可用道德积分在爱心超市兑换商品，推动形成良好道德风尚。（三）提升治理效果。全市许多乡村以“两说一联”为抓手，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推动乡村自治、法治、德治提升到一个新的水平。一是密切了党群、干群关系。调查发现，“两说一联”机制建设和运行好的地方，群众对党政工作整体评价较高，司法公信力和人民满意度也比较好。二是激发了基层民主协商活力。充分发挥群众的主体作用，保证群众对村级事务的知情权、参与权和监督权，调动了村民参与村务管理的主动性和积极性，激发了村民自治活力。三是培育了群众法治信仰。全市法院将“法官说法”嵌入“群众说事”这一村民自治平台，以群众喜闻乐见的方式开展法治宣传、提供法律咨询、指导人民调解、引导村民依法议事、提出司法建议，对能够解决的涉法问题当场及时解决，对经过多方共同努力不能解决的问题，引导群众依法理性对待，适时导入诉讼程序，实现了执法司法服务与群众需求的良性互动，发挥了执法司法的规范、教育、评价、指引功能。四是构建了多元纠纷化解体系。积极整合社会资源、司法资源和党政资源，通过执法司法机关主动参与基层社会治理，既形成化解矛盾纠纷合力，也提升了村民自我管理水平和自主解决纠纷能力。二、存在问题尽管乡村治理能力水平得到整体提升，呈现向好发展态势，但也存在一些有待破解的问题。（一）乡村治理法治化亟需真正落到实处。主要体现在两个层面，一方面是乡村治理主体运用法治思维和法治方式开展治理能力不足，乡村熟人社会、人情社会特征仍未根本改变，小农意识、小农经济和宗族意识在基层占据着重要的位置。一些村民在利益分配面前，往往囿于短期利益和家族利益的考虑，以民主的形式限制或剥夺部分人的利益，如剥夺“女子户”的土地收益分配权，出现自治过程中侵犯村民合法权益的现象，涉及村民与自治组织之间的诉讼案件逐年增多（见图一）。随着经济社会深入发展，基层利益分配矛盾日益凸现，处理不好极易引发群体性事件以至“民转刑”恶性案件。另一方面是村民法治观念仍有待提高。一些村民法律知识欠缺，法治观念淡薄，不能依法表达利益诉求、维护自身权益，有的甚至采用违法犯罪方式。在涉苹果营销纠纷中，有的是法律风险意识淡薄，缺乏通过合同防控交易风险的意识；有的果农果商则是为获取经济利益，有意不签订合同，待市场行情于己有利时随意毁约，以免受制于合同约束。也有的村民法治观念淡薄，遇到矛盾纠纷不是选择依法理性维权，而是通过违法甚至极端方式去处理。（二）基层矛盾纠纷排查化解仍不够深入、及时、有效。“两说一联”机制发展不平衡，有的地方尚未构建起有序有效的多元化纠纷解决机制，导致潜在的矛盾纠纷隐患难以及时排查发现，发现后又不能及时介入、有效化解，各类社会矛盾直接涌向诉讼渠道。一些群众“信访不信法”、“以访代法”等问题比较突出，通过信访渠道反映问题的意愿强烈，无理缠访、闹访现象已经成为影响社会稳定、损害司法权威的顽疾。（三）乡村自治能力不足。村委会作为基层群众自治组织，一些村委会自我服务、自我管理职能缺位，自治与法治协调一致不够。宗族势力、能人治村现象依然存在。有的乡村集体资产管理不规范，存在严重漏洞。有的干部通过协商民主的方式处理集体事务的理念和能力还严重不足，相当一部分干部群众将“村民自治”简单理解为少数服从多数，村组织对村民待遇和征地补偿款分配还没有真正做到充分民主协商、体现合法公正和待遇平等一致。村民参与村务监督管理，特别是通过民主协商方式参与乡村治理的意识和能力不足。（四）乡村组织建设需不断加强。有的地方村党支部战斗力不强，导致乡村治理虚化弱化的问题明显。有的乡村治理组织不健全，村干部在外打工或经商，不能胜任本职工作岗位；有的村委会则把自治权异化为变相的行政管理，不能很好发挥服务群众、化解纠纷的作用。值得注意的是，涉及村干部职务犯罪案件呈现逐年增多的现象。（五）基层党委、政府乡村治理理念不能与时俱进。有的基层党委、政府还没有实现从“社会管理”到“乡村治理”的理念转变，治理方式单一、被动，主要依赖于行政命令和国家强制力，疲于应付和解决具体问题，缺乏源头性、长效化的治理机制和措施，没有形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体系。（六）道德建设有待加强。普遍反映“德治”是当前乡村建设最大难点。老人权威不再，能人美德不足，德治机制缺失。拜金主义严重侵蚀传统道德观念。一些农村传统的勤俭持家、勤劳致富等美德在逐渐消失，一些村民不务正业，有的贫困户等靠要思想严重。三、对策建议（一）加强基层组织建设。习近平总书记指出：“农村工作千头万绪，抓好农村基层党组织建设是关键。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱”。首先，要强化村党组织领导核心作用，健全以村党组织为核心，村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”乡村治理架构，加强和改进对农村自治组织、经济组织、社会组织、群众组织的领导，把党的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，转变成乡村治理的制度优势。其次，要加强乡村干部队伍建设。进一步加大从机关、事业单位和国有企业中选派担任村党组织第一书记的力度。进一步提高村干部的待遇水平和工作保障，逐步实现与外出务工平均收入基本相当，调动其工作积极性。第三，要提高协商民主治理能力，善于通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式推进乡村治理。（二）深化“两说一联”机制建设。“两说一联”机制是我市一项乡村治理创新成果，是对“枫桥经验”的传承与发展，对于推进基层协商民主和依法治理，密切党群、干群关系，构建共建共治共享的基层社会治理格局具有重大作用。应站在推进社会治理体系和治理能力现代化的高度和深度考量“两说一联”机制，以推进“两说一联”机制为抓手，着力构建起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的长效化乡村治理体系。建议以市委、市政府“两办”名义发文，由党委政法委牵头，全面深化“两说一联”机制建设。将群众“说事”范围拓宽至乡村（社区）经济社会发展、公共事务管理、社会保障评定、涉诉信访案件化解等领域，使大量涉及群众生产、生活的事务能在第一时间得到民主协商和依法化解，促进改革发展稳定。将“说法”主体扩大至检察官、警察、律师和各类调解组织，推进构建“法官说法”与行政调解、行业调解、人民调解等定向衔接机制，形成多方联动化解纠纷、预防减少诉讼格局。将“两说”平台拓展到辖区旅游、林果、学校、医疗、交通等领域，以及石油煤炭企业、非公经济组织，搭建覆盖面更广的“两说”机制应用平台，及时有效排查化解矛盾纠纷，依法公正、民主协商处理群众利益诉求。（三）提高乡村治理法治化水平。乡村治理中，自治是基础，法治是前提，德治是支撑。法治是加强和创新乡村治理、维护社会和谐稳定的根本之举，自治和德治都要以法治为前提基础，通过法治加以引导、规范和保障。紧密结合扫黑除恶专项斗争，按照“有黑扫黑、无黑除恶、无恶治乱”要求，坚决扫除“村霸”、宗族恶势力、群众身边的腐败问题，净化、优化农村发展环境。加强对乡村治理的法治指导，确保乡村事务依法妥善处理，自治章程、议事规则，村规民约等自治行为在法律框架内依法运行。加强农村集体资产管理，加快农村集体资产监督管理平台建设，对农村集体所有的各类资产进行全面彻底清产核资，推动农村集体资产财务管理精细化、规范化、信息化，堵塞集体资产管理漏洞，既保障集体收益分配有据有序，又防止村干部权力寻租，解决“苍蝇式”腐败问题。进一步落实“谁执法，谁普法”的普法责任制，通过以案说法、法治讲座、法律援助进农村等多种形式，扎实开展法律进乡村宣传教育，加大《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等涉农法律法规在广大农村的学习宣传和贯彻执行，引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。加强农业面源污染和土地污染防治，有效保护生态环境。（四）狠抓矛盾纠纷源头治理。结合正在开展的农村土地“三权分置”和资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革模式，全面完成村民资格确认和土地产权界限，从根本上预防和解决集体收益分配、村民资格待遇等矛盾纠纷，着力预防、减少诉讼和信访案件。（五）发挥德治教化作用。抓住精准扶贫、乡村振兴、扫黑除恶专项斗争有利契机，主动顺应市场经济体制和社会文明发展趋势，因地制宜探索可行性强的措施、机制。培育与社会主义核心价值观相契合的优良家风、文明乡风和村庄文化，提高农民群众思想觉悟、道德水准、文明素养，提高农村社会文明程度。建立健全道德评议机制，通过举办道德讲堂、开展道德评议和德孝主题文化等活动，形成良好道德风尚。发挥“乡贤”在乡村治理中的作用，促进乡村矛盾纠纷化解、公共服务开展和公益事业建设。弘扬科学精神和时代新风，抵制封建迷信和腐朽落后文化对农村、农民的侵蚀，引导群众抵制婚丧嫁娶大操大办等陈规陋习，引领基层文明新风。