我国农村公共产品供给存在的问题及解决路径

1我国农村公共产品供给存在的问题及解决路径摘要：长期以来，“三农”问题是制约我国全面建设小康社会和实现现代化的主要“瓶颈”因素，而“三农”问题的症结在于我国农村公共产品供给体制上存在严重缺陷，从而使农民负担加重,所以解决农村公共产品供给问题实在是当务之急。本文首先对我国现行的农村公共产品供给现状及供给体制进行分析。其次提出在现有的农村公共产品供给体制下存在的诸多农村公共产品供给问题。最后为构建新型的农村公共产品供给体制提出了相应的解决对策和改革办法。关键词：公共产品；供给；问题；对策1.我国农村公共产品的供给现状公共产品是指用来满足社会公共需要，旨在保证社会成员得以存续和可持续发展，并在不断实现社会公共利益、彰显公共价值的过程中所必需的社会性产品或服务。公共产品供给是指经由一定主体组织、形成公共产品，并通过一定机制体制将公共产品配置给受益群体来满足社会共同需要的一个动态过程。在现代社会中，公共产品及其供给水平是一个国家发展水平及文明程度的重要标志，也是有效提升全体社会成员生存和生活质量、不断增进全社会整体福利水平、加快国家经济发展、实现国家和社会长治久安的重要保障。近年来，“三农”问题成为我国经济社会发展中迫切需要解决的一个问题，尤其是农民负担过重问题几乎到了必须解决的地步。为了解决“三农”问题，特别是农民负担问题，从中央到地方，从官员到学者都做了不少探索和努力，但是效果却不尽人意。究其原因在于这些努力没有触及问题的实质，即对现行农村公共产品供给体制进行改革和重构。所以，解决农村公共产品供给问题实在是当务之急。1.1我国现行的农村公共产品供给体制当前我国农村社区公共产品供给体制，是从人民公社时期的社区公共产品供给体制演变而来的，其基本特征是公共产品供给的制度外筹资机制和自上而下的2公共产品供给决策机制。随着农村经济社会环境的变迁，这种体制暴露出了公共产品供给效率低下、地区间公共产品供给不平衡等问题，影响了农村经济和社会发展。虽然改革开放以来农村公共产品供给有了明显改善，但仍滞后于现代公共产品供给和城乡统筹发展的要求。农村公共产品供给的总量和结构不能“因地制宜”，忽视了农村地区的差异性及经济发展的不平衡性。在供给决策上仍沿用“自上而下”的强制性方式，忽视农民的需求偏好和个体差异，违背民主决策的原则。以上种种弊端导致了我国农村义务教育、水利、交通、医疗卫生和社会保障等基础公共产品的供给不足，城乡公共产品供给差异扩大，农民分摊的产品成本过高，农民负担过重，严重影响了我国传统农业向现代农业的转变。1.2构建政府、市场、社会三位一体新格局困难重重从各国公共产品供给的实践来看，公共产品供给主体不外乎三种:政府、市场及第三部门。公共产品的政府供给是政府以公平为目的、以税收和公共收费为主要筹资手段，利用公共资源供给公共产品的供给方式；公共产品的市场供给是指营利组织根据市场需求，以营利为目的，运用收费方式补偿支出的公共产品供给方式；公共产品自愿供给是指公民个人、单位，以自愿为基础，以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无偿地筹集资金，直接或间接地用于公共产品的提供，并接受公众监督的公共产品供给方式。奥斯本在《改革政府》一书中指出“公营部门在政策管理、规章制度、保障平等、保障服务等方面以及保持全社会的凝聚力上具有不可替代的优势；企业则在完成经济任务、创新、推广成功的试验、适应迅速的变化、抛弃不成功的和过时的活动、完成复杂的或技术性任务方面更具优势；第三部门则在完成微利或者无利可图的公共服务上，需要有同情和受人尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需亲自动手和直接关心的任务等方面更胜一筹”。[1]因此，实践证明，在公共服务提供中，政府、私营部门、自治组织各有所长，各有各自的适用领域，这些方式是以不同的主体，遵循不同的原则，以不同的方式和渠道筹集公共产品供给资金，决定使用去向并予以监督的机制，若不能合理划分各自的职能，在其不适宜发挥作用的方面必然会存在失灵，从而不能正确引导公共产品的供给，造成供给主体错位，责任不清的局面。32.我国农村公共产品供给存在的问题社会对于公共产品的需求是与经济和社会发展水平相适应的。由于我国过去长期实行计划经济体制以及实行重积累轻消费的赶超型发展战略，国家对公共产品的认识不到位，重视程度不够，供给长期不足。20世纪90年代，公共产品短缺的矛盾达到顶峰，成为制约我国经济发展的严重障碍。随着改革开放的逐步深入，国家对公共产品的投入虽然有了大幅度的增加，在一定程度上缓解了公众对公共产品消费的压力。但是，近年来我国经济的持续高速发展促进了社会和经济结构的快速变革，随之带来的人均收入的增加、产业结构的变动、工业化和城市化进程的加快等等因素，都对公共产品的供给提出了更多和更高的要求。然而现阶段我国对公共产品的供给仍然没有充分满足社会和经济发展的需要，具体表现在以下几个方面。2.1公共产品总体供给不足现阶段我国农村公共产品总体供给不足主要体现在以下两个方面，一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方财政的转移，许多过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任，现在却由县、乡级政府承担。由于县、乡政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺，这些公共产品包括农村的教育，农民的医疗保障及农村的环境保护等。然而，我国政府对这些公共产品供给投入的资金仍然短缺，这不仅损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的可持续发展。2.2部分公共产品供给过剩与农民急需的一些公共产品供给不足的状况恰恰相反，在许多农村地区，对于一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务的供给却大量过剩，甚至有些公共产品的提供损害到了农民的利益。即使政府的出发点是好的，但是并不能保证全民受益。比如20世纪90年代末，江西赣州各级政府制定产业政策强迫4农民种油菜、种烟叶、养蚕，曾经严重破坏了农民正常的生产计划。另外，部分政府部门为了本部门利益，在向农民提供良种、化肥时，以次充好，损害农民利益。此外还有政府官员中的个别人为了谋取私利，导致“豆腐渣”工程等。造成这种现象的主要原因是农民对公共产品的需求偏好不能得到有效的表达和没有建立起对公共资源使用的有效监督机制。2.3公共产品在地域上分布很不均等长期以来，在“城乡分治、一国两策”的制度安排下，我国将有限的公共产品生产资金主要用于城市公共产品的建设，对于广大农村地区公共产品供给体制研究重视不够，使得公共产品在地域分布上很不均等，农村公共产品严重供给不足。有学者研究认为，2005年我国名义城乡收入差距为22:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡收入差距已经达到6:1。在城市,实行的是以政府为主导的公共产品供给制度,但在农村,实行的却是农民“自给自足”型公共产品供给制度。城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村。与广大农民切身利益相关的农村地区公共道路、供电供气、公共卫生保障体系、义务教育、失业养老保险和救济、文化体育设施等等公共产品的供给严重短缺，农业基础科学研究及科技成果推广、农业信息网建设、农业环境保护、大河大湖的治理等方面的投入也不足。与城市居民相比，在公共产品的消费方面农民没有得到相同的国民待遇，享受不到应有的公共服务，极大地损害了广大农民的权益。2.4公共部门规模庞大，服务质量低劣公共部门规模庞大，尽管经过多次机构改革，我国公共部门一直存在“膨胀—精简一再膨胀”的怪圈。“帕金森定律”是对政府部门官僚特性的最形象描述，具体表现在公共部门行政经费支出日益扩张，行政运转效率不断降低，机构臃肿、办事拖沓等现象。由于没有竞争，公共部门越来越缺乏活力，导致人浮于事，成本增加，亏损严重，负债经营，服务质量低。政府单一提供公共产品，不可避免地暴露出自身的一些弊端。电力局、自来水公司、煤气公司、铁路局等上下对口设置，天然地具有垄断权，这种垄断既产生了低效率，又导致了寻租等5腐败现象的发生，使老百姓深受其害，“电老虎”“铁老大”，许多公共部门存在“门难进、脸难看、事难办”等现象，成为我国公共产品供给领域的真实写照。2.5农村公共产品缺乏其他有效的供给渠道20世纪80年代初，我国废除人民公社制度，实行家庭联产承包责任制，使我国农民的角色发生了巨大转变，农民由集体组织中的生产者变为相对独立地位的生产经营者。作为独立的生产经营者，单个的农民必须进行生产性投资以满足自己的生存需要，这使刚刚解决温饱还远没有达到富裕水平的农民来说实在无力抽出过多的钱去提供公共产品。同时，农民也是理性的“经济人”，对公共产品的提供也要完全依据自己的理性和是否实用来行事。况且，在当下的农村，农民都是独立的、分散的，独立、分散的众多农民消费水平、消费习惯不同，对公共产品的需求也呈现多样性，从而使交易的成本增加。再加上农民又有了保护私有财产的权利，就使得公共产品的供给更加困难。而其他的社会组织和金融机构由于种种原因不能或不愿意参与公共产品的提供，使得提供公共产品的责任大部分落到基层政府的身上，这使本已捉襟见肘的乡镇财政更是雪上加霜，自然无力为农民提供更多的公共产品。3.解决我国农村公共产品供给的对策初探在现行的农村公共产品供给机制下，由于乡政府事权大于财权，就使得农民承担了很多本应由政府提供的公共产品供给成本，而且农村公共产品供给的决策程序还是沿用了原有“自上而下”的决策程序，使得公共产品的供给结构严重失调。这就需要从以下几方面构建新型的农村公共产品供给机制，从根本上减轻农民负担，切实推进我国农村经济的发展。3.1进一步加大对公共产品的投入力度进一步加大对公共产品供给的投入力度,实施政府收入公共化战略,提高政府收入占国内生产总值的比重，保证政府部门的财力，从而为政府供给充足优质6的公共产品提供充足的物质保障。目前，我国财政收入占国内生产总值的比重仅有19.3%,还不到20%，不仅与发达国家45%的水平相去甚远，而与发展中国家25%的水平也无法相比。随着社会经济的发展，我国财政收入占国内生产总值的比重要求不断提高，在尚未达到25-45%的水平之前，我们必须要以更充分的投入保证更优质的产出。具体策略可从以下几方面入手：首先，我国必须集中精力发展教育，深入贯彻落实“科教兴国”战略。政府要在基础教育领域发挥保障作用，在高等教育方面发挥主导作用，应该重建全国统一的义务教育体系，改基础教育由地方政府负责为中央政府负责，教育税费也相应划到国税体系。其次，我国必须建立完整的社会保障预算，完善社会保障制度。再次，我国必须推进公共医疗卫生体制改革，建立有效的公共医疗卫生保障制度，提高医疗保障制度覆盖率以及公共卫生服务指标，全面提升公共医疗卫生类公共产品供给水平。最后，我国必须加大公共基础设施特别是农村基础设施的建设，提高公共基础设施的总量和人均水平，以此保证公共事业类公共产品的供给能够满足社会需求。3.2调整公共财政支农结构，为农村提供合适的公共产品调整公共财政支农结构，为农村提供合适的公共产品。一方面，要支持农田水利、交通、通讯、农村电网等农业基础设施建设。这是因为农业基础设施建设不但可以改善农民的生产生活条件，为增加农民收入提供物质保障，还可以开拓农民增收的新渠道。另一方面，支持科教兴农，为增加农民收入提供科技保证。要大力加强财政对农村基础教育、农业教育的经费投入，提高农民素质；要扶持农业科研单位开展农业科技基础研究，加强新品种和新技术的引进推广工作。另外，支持和引导农业生产结构调整，增加农民收入。加入WTO后，我国有些农产品的竞争优势被削弱，因此要积极参照发达国家和一些发展中国家的通常作法，适当减少种粮面积，扩大经济作物的种植面积，鼓励农民生产优质、畅销的农产品。此外支持建立农业社会化服务组织，解决农户生产经营的后顾之忧。我国有3.8亿农民，经营规模小，农产品成本高，仅靠政府的价格支持和补贴必然会受到很大限制，所以问题的关键还是要完善社会化服务体系，