日本国土规划的演变及启示

国际城市规划2009Vol.24,No.485EvolutionandImplicationofJapaneseSpatialPlanning翟国方日本国土规划的演变及启示作者：翟国方，南京大学城市与区域规划系教授，博导。[e-mail]1序言日本历来非常重视制定和实施国土规划，并取得了巨大的成功。日本的国土规划是日本目前城市区域规划体系中最上位的规划[1]，它指导和规范着广域规划、都道府县规划以及城市规划。自1950年制定“国土综合开发法”[2]以来，以该法为依据，结合当时的经济社会形势，先后编制和实施了5次全国综合开发规划[3-7]。为适应国际形势和日本经济社会环境的变化，“国土综合开发法”于2005年在国土规划体系、内容及程序等方面得到了根本的修订，并更名为“国土形成规划法”。2008年2月，国土形成规划（全国规划）编制完成，2008年7月经内阁会议批准通过。我国自改革开放以来一直关注日本的国土规划，一直及时介绍日本国土规划的新进展，如石建平[8]，毛汉英[9]和张松[10]等对第五次全国综合开发规划（五全综）的介绍，林家彬[11]、潘海霞[12]和翟国方[13]相继对“国土形成规划”的最新进展的报告。本文试图在前人工作[14-15]的基础上，结合日本战后经济社会环境的演变，对日本国土规划的历史、现在和未来作一时间序列的剖析，总结归纳几条规律性的东西，为我国的国土规划和城市区域规划服务。2日本国土规划的演变2.1“国土综合开发法”制定背景及主要内容2.1.1“国土综合开发法”制定背景日本在第二次世界大战以后，经济萧条，民不聊生[16]。一是粮食和住房不足。粮食产量由1939年的1035万吨降到1945年的578万吨；大城市在盟军的轰炸下已成一片废墟，战后驻外日军的回国，使粮食和住房严重不足。二是由于战争使山林荒废，洪水频发。三是交通运输网等社会资本严重不足。另外还面临着严重的通货膨胀。为了解决这些问题，1950年制定了“国土综合开发法”。之后，在一段时间内尽管没有编制“全国综合开发规划”，但有计划地实施了国土开发的有关政策。2.1.2“国土综合开发法”1950年实施的“国土综合开发法”由五章、15条构成。第一章是总则，包括摘要：本文结合日本战后经济社会环境的演变，对日本历次国土综合开发规划的背景和特点作了时间序列的简单剖析，并对最近的国土规划的制度改革和刚批准通过的国土形成规划的主要内容作了系统的介绍。最后，归纳了几点日本国土规划的实践对我国国土规划的启示。Abstract:ThispaperoutlinesthemainevolutionarycharacteristicsofJapanesespatialplanningbyanalyzingtherelationshipsbetweensixversionsandtheirsocioeconomicbackgrounds,andbrieflyintroducesthemainthemesofsixthJapanesespatialplanningrecentlyapprovedinaCabinetmeeting.Finally,someimplicationsforChinesespatialplanningareprovided.关键词：国土规划；国土形成规划法；日本；启示Keywords:SpatialPlanning;SpatialPlanningAct;Japan;Implications86国际城市规划2009Vol.24,No.4制定本法的目的和国土综合开发规划的编制内容。第二章是国土审议会以及各级地方审议会的调查审议，规定了各级审议会的工作职能以及审议结果的公布程序。第三章是综合开发规划的编制程序，包括全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划和特定地域综合开发规划等4个类型的规划。第四章是综合开发规划的实施，包括年度计划、特定地域综合开发规划的实施所需经费、特定地域综合开发规划内容的调整、以及综合开发规划实施的建议等。最后第五章是补则。制定“国土综合开发法”的目的，在第一条得到了阐述，即：“考虑到国土的自然条件，从经济、社会、文化政策的综合角度，进行国土的综合利用、开发、保存，以达到产业的合理配置和社会福利的提高”。“国土综合开发规划”是指国家和地方公共团体实施的综合的并且是基本的规划，其相关内容有五个方面：•土地、水以及其他天然资源的利用；•水灾、风灾以及其他灾害的防范；•城市以及农村的规模和配置的调整；表1日本历次全国综合开发规划概要一览全国综合开发规划（—全综）新全国综合开发规划（新全综）第三次全国综合开发规划（三全综）第四次全国综合开发规划（四全综）21世纪国土总体设计（五全综）国土形成规划（全国规划）公布年月1962年10月5日1969年5月30日1977年11月4日1987年6月30日1998年3月31日2008年7月4日当时内阁池田内阁佐藤内阁福田内阁中曾根内阁桥本内阁福田内阁背景1）转向经济快速发展阶段；2）城市问题加剧，贫富差距加大；3）所得倍增计划（太平洋产业带构想）；1）经济高速发展阶段；2）人口、产业向大都市集中；3）信息化、国际化和技术进步不断发展；1）经济增长稳定期；2）人口和产业出现向地方分散的征兆；3）国土资源和能源的有限性越来越显著；1）人口等诸功能向东京一极集中；2）产业构造的急剧变化恶化了地方就业问题；3）真正意义上的国际化发展；1）地球时代（全球环境问题、大竞争、和亚洲各国的交流）；2）人口减少、老龄化时代；3）高度信息化时代；1）经济社会形势的大变动（人口减少、老龄化、全球化、信息化）；2）国民价值观的变化和多样化；3）国土格局的新变化长期构想————由一极一轴型转向多轴型国土格局自立的广域综合体的国土格局规划期限1962—1970年1969—1985年1977—1987年1987—2000年1998—2010（2015）年2008—2020年基本目标地区间均衡发展创造丰富多样的环境人类居住综合环境的改善多极分散型国土的构建形成多轴型国土格局的基础建设自立的广域综合体的构建基本课题1）防止城市过大化和缩小地区差异；2）自然资源的有效利用；3）资本、劳动力、技术等资源的合理地域配置；1）人与自然的长期和谐，自然的永久保护和保存；2）通过基本设施的建设使全国都具有开发可能性；3）通过发挥地方特色进行开发建设，使国土利用重组和高效化；4）安全、舒适、文化环境的建设和保存；1）居住环境的综合提升；2）国土的保护和利用；3）应对经济社会的新变化；1）通过定住与交流增强地域的活力；2）国际化和世界城市功能的重组；3）安全、高质的国土环境的建设；1）促进地域的自立和地域自豪感的建设；2）确保国土安全和生活的安心；3）享受和继承富饶的自然；4）构筑具有活力的经济社会；5）形成对外开放的国土；1）与东亚的交流和合作；2）地域的可持续发展；3）具有强抗灾能力国土的形成；4）美丽国土的管理与继承；开发方式据点开发构想大项目构想定住构想交流网络构想参与和合作新型管治模式投资规模对应于国民所得倍增计划的投资额1966—1985年累计政府固定投资约130～170万亿日元（1965年价格）1976—1990年累计政府固定投资约370万亿日元（1975年价格）1987—2000年度政府与民间的累计国土基本投资约1000万亿日元（1980年价格）没有提示投资总额，但指出了投资的重点化和效率化的方向没有提示投资总额，但指出了每个领域的重点方向•产业的合理布局；•电力、运输、通信以及其他重要公共设施的规模和布局，以及与文化、厚生和观光相关的资源的保护，设施的规模和布局。国土综合开发规划有全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划和特定地域综合开发规划等4个类型。根据“国土综合开发法”，这些规划要在内阁总理大臣听取相关行政部门的意见，经过国土审议会的调查审议后，才能公布实施。在1962年制定“全国综合开发规划（一全综）”以前，主要是编制了一些特定地域综合开发规划，如1958年的“首都圈基本规划”和“东北开发促进规划”，1959年的“九州地方开发促进规划”。2.2历次全国综合开发规划概要（“一全综”至“五全综”）自1962年以后，依据“国土综合开发法”，针对当时的社会经济形势，日本先后编制了五次各具特色的“全国综合开发规划”（表1）。翟国方国际城市规划2009Vol.24,No.4872.2.1全国综合开发规划（一全综）2.2.1.1编制背景朝鲜战争中美军的大规模军事订货促使日本经济于1955年前后由恢复阶段进入增长阶段。由于过分依赖特定地域发展的地域发展政策使得地域差异越来越大，对以“全国”“日本列岛”为对象的综合的开发规划的呼声越来越高。1960年，池田内阁发表“国民所得倍增计划”，特别提出了“太平洋经济带构想”。这个构想是重视沿太平洋地域的工业开发，但受到了其他地域的强烈反对。如何使公共投资在地域上体现公平是当时地域政策的重点。在这样的背景下，把地域均衡发展作为发展目标的“全国综合开发规划”在1962年正式发布实施。2.2.1.2规划特点当时日本经济的主要问题，一是由于企业的过渡集中使企业的聚集效应下降；二是由于企业向特定地域的聚集，致使资本、劳动力和资源在某些地域过渡集中，对其他地域造成外部经济的聚集，两者结合起来会减缓经济活动，导致城市化和工业化的停滞。为解决这些问题，提出了“据点开发方式”。“据点开发方式”就是通过分散工业的布局达到空间均衡发展。实施方法不是广而泛，而是对开发效果好的项目从高到低排队，集中力量进行开发。作为具体实施手段，除了1961年已经制定的“低开发地域工业开发促进法”，又分别于1962年实施了“新产业都市建设促进法”，据此15个地域作为新产业都市得到认定；于1964年实施了“工业发展特别地域建设促进法”，并据此6个地域作为工业发展特别地域得到认定。2.2.2新全国综合开发规划（二全综）2.2.2.1编制背景日本经济进入高速发展阶段以后，经济以年10%以上的速度高速增长，人民生活得到迅速提高。1964年洗衣机、电冰箱和电视机的普及率分别是75%、70%和90%。以1964年的东京奥运会为契机，日本的信息化、国际化和技术进步得到不断发展。1963年名神高速公路部分开通，1964年东海道新干线开通，极大地促进了日本国内交通网络的高速化。尽管“一全综”对限制人口和产业在大城市的过渡集中起到了一定的积极作用，但由于惯性作用，人口、产业继续向大都市集中。1964—1969年市区人口增量的74%聚集在以东京、大阪和名古屋为主的大城市。工业发展的负面影响日趋明显，富山的痛痛病和新泻的水俣病等环境诉讼不断涌现，人们环境保护的意识日益高涨。2.2.2.2规划特点1969年编制的“二全综”把“创造富饶的环境”作为规划目标，为此采用了大项目开发的模式。所谓大项目开发模式，具体是指高速公路、高速干线铁路、通讯网等全国性网络的建设、以及大规模工业基地等产业开发项目。本次规划是历次全国综合开发规划中最重视开发的规划。通过这次规划所形成的交通网构成了目前日本列岛的主干线，起到了十分积极的作用。但是，大规模工业基地等产业开发项目（如苫小牧东等）由于种种原因并没有达到规划的预期目标，有些甚至很不理想。2.2.3第三次全国综合开发规划（三全综）2.2.3.1编制背景未等到“二全综”规划期结束，1977年编制了第三次全国综合开发规划（三全综）。主要原因是在“二全综”实施期间，日本两度遭受“石油危机”，经济社会受到重大创伤，环境问题日趋严峻，经济低迷；由地方到大城市的人口移动减弱，地方自立意识高涨，大城市转向“后工业化社会”；从世界范围来看，罗马俱乐部发表了“成长的极限”，形成了省资源、低能源的世界潮流。在这样的背景下，以大项目开发为理念的“二全综”已大大落后于现实社会的需求，必须提前修编。2.2.3.2规划特点1977年编制的“三全综”应对当时的社会经济形势，把“有计划地改善人类居住的综合