美国总统行政权的演变与原因

美国总统行政权的演变与原因在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。他可以发出对联邦机关有法律约束力的政令，有权选任所有行政部、院、署、局等机关首长（须经参议院认可），以及其他数百名联邦政府高级官员。总统是美国武装部队的总司令，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。宣战权虽属国会，但在一些情况下总统往往越过国会不宣而战。在战争和紧急情况下，经国会授权，总统还可拥有更大的权力。由于殖民时期的历史原因及自由的美利坚民族精神，美国人民抗拒专制独裁统治，因而一直极力限制总统的行政权力。总统行政权力扩张经历了漫长的时间，从海斯总统开始，经历几代总统的努力，逐渐遏制了国会对行政权力的干涉，削弱国会的权力，扩大行政权力，权力中心逐渐向总统倾斜，最终进入了以总统权力为重心，总统为主导地位的时期。而富兰克林·罗斯福是这一新格局的奠定者，在经济萧条、社会体制动荡的背景下，罗斯福采取一系列强硬措施，将权力逐步集中在总统手中。首先，罗斯福改革行政机构，通过建立大批行政机构来扩大总统权力。如联邦贸易委员会、预算局等。通过争夺国会对特定领域的管辖权，从而扩大总统的权力范围，极大程度的削弱了国会的权力。通过对外政策的制订和实施，扩张总统行政权力。总统拥有对外事务权，但是在三权分立的体制下，其对外事务和重大决策应该通过国会，受到国会的制约。罗斯福和威尔逊在任期间，为了避免国会的干涉，都采取了规避措施，罗斯福采用偷梁换柱的手法，而威尔逊则先斩后奏取得过会认可。同时，他常利用行政命令和行政协定的方法摆脱国会的干涉，因为行政协定不经参院同意就可直接生效，而相比之下，法案和条约都必须经过国会的批准。总统通过这种规避手段实际上获得了独立处理对外事务的权力。联邦政府集权化同时也反映出总统权力的集权化，是总统权力扩张的体现。因此，在19世纪早期，在当时的社会背景下，法院在支持集权联邦制的同时，也是对总统权力集权及扩张的支持，不过仅限于对经济的干涉。行政权的膨胀与修正二战结束以来，出于治国理政的各种需要，西方国家行政权的发展日益稳定而集中，逐渐取代了立法权在三权中的主导地位，出现了行政权膨胀、其他两权削弱的情况。从20世纪中期以后，世界上越来越多的国家认识到这种发展趋势的严重后果，开始采取各种措施限制行政权，限制和缩减行政权力行使的范围。其主要思路包括：一是转变和缩减政府的行政职能，限制行政权力。通过转变和缩减政府职能，既提高了政府效率，也一定程度地避免了因行政权过度扩张而产生的腐败问题。二是规范行政行为，控制行政权。三是加强社会自治，转化行政权。引入社会力量，把一部分原本属于政府的行政权力转化为社会权力，使公民参与国家事务的管理和监督。在具体的调整和修正中，一般采用了以下一些做法：一是通过立法等法律手段对行政权力进行修正性、补充性的约束和重新界定。如美国国会在罗斯福连任四届之后提出了宪法修正案，规定总统任期不得超过两届，防止无限连任可能导致的个人专权。丹麦在1953年通过宪法修正案，引入国会监察使制度，监督军队和行政系统，旨在修正行政权对立法权的侵蚀，防止和治理行政权膨胀带来的贪渎腐败行为。二是以严格的程序防止行政权力的过度使用。20世纪40年代以后，行政程序作为约束行政权力的一个手段受到人们越来越多的重视，美国制定了《联邦行政程序法》，德国、西班牙、葡萄牙、瑞士、奥地利、荷兰、日本、韩国等也相继制定行政程序法。行政程序的兴起导致了控权机制的变迁，对行政权的约束从传统的事后司法审查，转变为对行政行为的事前、事中控制。三是加强社会对行政权力的监督。一方面，通过立法将一部分行政权力交由介于国家与公民之间的社会组织行使，使行政权力向社会转移。另一方面，让公民通过多种途径和形式参与政府的行政管理，如通过座谈会、论证会、听证会或提交书面资料、书面意见，或通过书面或口头辩论等方式参与行政立法和行政决策；通过陈述、申辩、取得行政咨询和听证等形式参与实施各种具体行政行为。需要认清以下一些问题：首先，不能简单认定西方国家的政治体制就是三权分立的。一是西方国家政治体制也是多样化的。如瑞士就没有实行三权分立，而是采取了委员会制。二是三权分立是相对的，没有绝对的三权分立体制。即使在三权分立最具典型意义的美国，也从未做到过三权的真正分立。三权之间相互渗透的情况十分普遍。如美国的总统拥有否决立法的权力，拥有立法倡议权，可以通过委托立法部分地行使议会的立法权；最高法院可以通过宪法解释权、违宪调查权参与行政机构的政策制定；国会则能够利用拨款权广泛地参与行政决策等。三是三权分立体制在西方国家也不是一成不变的。如前面提到的行政权膨胀倾向。美国的政治体制堪称行政、立法、司法的标本，但目前，以总统为首的行政权力已经成为国家权力的核心，超越甚至部分取代了其他两权。例如，美国85%以上的国会立法都由行政部门动议和起草，形成“委任立法”现象，国会更多的是对总统和政府行为进行监督，而法院的制衡作用也仅仅体现于具体的诉讼中。然而，在19世纪末20世纪初，美国社会逐步从传统的农业社会向现代工业社会转变，自由资本主义也过渡到垄断资本主义阶段，全国性的经济问题、阶级矛盾和社会对立日益增多，而缺乏效率、各行其是的国会却难堪大任。在这一历史背景下，以总统为首的行政权上升为权力的中心，形成了新的权力格局。原因是反映利益集团的政治需要。美国总统权力不断上升的过程，也是垄断资本与行政权力紧密结盟的过程。从20世纪初开始，垄断资产阶级不断发展壮大，并为掌握全美市场和面向世界扩张而寻找政治代言人，他们成功地操纵两党竞选，以确保总统和政府维护其利益。美国总统权力演变有关美国总统权力变化问题的研究相对于前一个问题而言研究的则比较深入，外国学者的论著层出不穷。主要以查尔斯·比尔德的《美国政府与政治》、迈克尔·尼尔森的《美国总统制起源与发展（1776-2007）》和詹姆斯·伯恩斯的《民治政府》等著作为代表，它们都从整体上系统论述了历史上美国总统权力的演变。从微观问题看，沃尔克默的《美国总统的权力及其限制》、罗·达尔的《美国总统职权的变化》以及罗纳德·里根的《美国总统的作用和职责》等文章均从不同角度提出了独到见解。国内方面，有关总统权力论著主要以李道揆先生的《美国政府和美国政治》、许静静的《美国总统权力的制约机制》、江心学的《行政特权：美国总统的护身符》和房勇、蔡永顺的《美国总统的搁置否决权》[3]等文章为代表，他们也都对美国总统的权力变化的个方面因素进行了相关论述。二、历史上美国总统行政权力演变的轨迹美国是标榜三权分立原则的总统制共和国，按照美国宪法的规定，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于最高法院，总统和国会、最高法院同处于平行的地位。但实际上，总统的地位要高于立法和司法部门。[4]总统作为国家元首兼政府首脑，武装部队总司令，对外关系的最高决策者和执行者，以及事实上的主要立法者，拥有非常广泛的权限。这种广泛的行政权力是在美国历史上逐渐发展起来的，笔者认为美国总统权力大致经历了三个时期。（一）权力平衡期（1789年到1865年）从建国时期的乔治·华盛顿一直到南北战争时期的亚伯拉罕·林肯，美国总统的行政权力由于受到宪法中所规定的三权分立体制的约束，大体上是与国会的立法权和最高法院的司法权处于相互平衡时期。也就是说，这一时期的三权分立与制衡机制基本上是在有效运行的，行政权、立法权和司法权没有哪一个权力高于其他二者运行，权力处于相对平衡期。这主要是由于以下两方面原因促成的：首先，建国初期的美国总统以及国会中的主要领导人都是开国元勋，大多数都参加过独立战争，还没有形成执政理念对立的党派；其次，美国建国初期百废待兴，政治制度有待完善，经济实力亟待提高，再加上华盛顿、杰斐逊等总统张弛有度的人格魅力与卓越的领导才干，国会与总统的注意力都集中在新生国家的建设上，而不去计较权力的得失。当然，这一时期的主流是权力平衡，但后期也有起伏。比如，大约从马丁·范布伦开始，总统的行政权力受到了国会立法权的威胁并沦为其附属，而国会秉承着传统，享有人民赋予的一切至高无上的权力。又如，1861年到1865年的南北战争几乎都是林肯单独作出决定，[5]导致林肯总统所掌握的权力不仅远远胜过其前任，而且也大大超过了国会。（二）权力制约期（1865年到1901年）但是，林肯总统的权力扩大只是昙花一现，随着南北战争的结束，美国的经济实力也进入了高速发展时期，国内外矛盾相对缓和，但总统与国会之间的斗争激化了。[6]国会怕总统的权力过大而形成独裁专制，便借以1868年弹劾安德鲁·约翰逊总统的名义，大力削弱总统权力。也就是从约翰逊总统开始，一直到1901年西奥多·罗斯福总统上台以前的近半个世纪时间里，美国总统的职责基本上都只是服从和执行法律，而不是创制新的法律，国会山再一次成为美国制定国策和采取行动的决定性场所。研究总统的学者塞缪尔和罗斯曼认为，“老罗斯福将行政权力扩展到了和平时期宪法许可范围的极致”。[7]（三）权力扩张期（1901年至今）进入二十世纪以后，美国总统行政权力进入扩张时期。在经过了内战后将近四十年的经济恢复与发展，美国已经成为了世界上第一经济强国，而总统权力也随着美国国力的不断增强而逐渐扩张。从西奥多·罗斯福总统开始不断地推行反垄断措施以及自然资源保护措施，到威尔逊总统借着第一次世界大战的爆发而不断扩大行政权力，再到富兰克林·罗斯福时期为了使美国平稳地度过经济危机而实行“行政”，美国总统权力扩大进入了黄金时期。