应急管理

江苏省危险化学品企业主要负责人培训应急管理组主要内容一、应急管理二、应急预案应急管理一、应急管理的发展历程二、我国应急管理体系建设核心内容三、应急管理的概念、阶段、原则四、应急管理的重要性一、应急管理的发展历程（一）美国应急管理建设的历史发展应急管理一直是美国地方政府应对灾害的一个基本职能。如果灾害超过了地方政府的应对能力，就会请求上级政府（州政府或联邦政府）的援助；这种援助会按照州或联邦的“专项法律”程序进行。在联邦层级，当遇到重大灾害时，应急管理协调要通过启动专项法律程序而进行。到了20世纪后期，应对灾害的专项法律体系逐渐被联邦-州-地方政府的综合性、整合性应急管理方式代替，尤其在9.11事件爆发之后，随着各类灾害发生的频次、后果和影响的不断扩大，这个体系的建设与发展发生了质的变化，目前还在不断的演变与发展之中。一、应急管理的发展历程美国应急管理体系建设大致经历了五个重大的发展阶段：1933年美国成立了国家应急管理委员会，主要职责是处理经济危机带来的后果，并救助自然灾害中的灾民。国家应急管理委员会于1939年更名为应急管理办公室，与新成立的民防办公室联合办公。二战后期，这个办公室被解散，但在1949年又作为民防办公室的一部分重新建立。二战后，联邦政府陆续成立一些部门用以应对各类灾害，这些新机构各自独立运行，并按民防的理念和管理结构建立了新的应急管理模式。同时，随着冷战加深，美国更倾向于关注民防问题，而新出现的整合式应急管理理念则逐渐淡化，直到1979年联邦紧急事务管理局（FEMA)成立时，才得到官方认可。120世纪30-40年代：系统化应急管理与民防管理并存一、应急管理的发展历程朝鲜战争、1949年前苏联成功测试核武器等事件，直接导致了美国民防系统的再度复苏，并迫使美国迅速通过了《1950年民防法》，这是美国第一个总体的、非专项的用以应对灾害的联邦法规。该法首次提出民防准备系统建设平战结合的重要性。同时，政府发布并实施了多项法规、行政命令和项目，并对灾害与民防规划的分离重组的复发模式进行规划，该模式一直沿用到今。在此期间，政府不断地将关注点在自然灾害和人为灾难之间转移，而且管理方式也表现为不协调、不一致。然而，二战后刚刚发展起来的全方位灾害管理思想则持续处于混乱状态，甚至被民防问题取代。这段时期，多个应急管理部门被卷入民防事务，而且管理者经常变动，使工作无法持续开展。220世纪50-60年代：返回民防为主一、应急管理的发展历程320世纪70-80年代：转向综合应急管理模式60、70年代美国爆发了几场严重的飓风和地震，所有层级的政府都没能有效地应对这些灾害。为了扩展政府应对灾害的种类，1972年成立了国防民事整备署用以取代民防局。1979年，美国成立了联邦紧急事务管理局（FEMA），对分散的应急管理部门和项目进行重组。同期还推出综合应急管理范式，指出应急管理包括准备、应对、恢复和减灾四个主要方面。FEMA的成立，标志着美国应急管理体系开始走上更加主动、系统化的轨道。1988年通过的《斯塔福德减灾和紧急援助法》赋予了FEMA在更多领域的权限，包括灾害应对、准备和减灾等。一、应急管理的发展历程420世纪90年代：引入多元参与的可持续性发展理念但FEMA处理后继的一些巨灾时还是存在诸多困难。其中一个主要原因是法案自身的缺陷，由于它没有将一些问题的细节描述清楚，导致FEMA在应对巨灾时反应缓慢，甚至有时对小灾害不做反应。1992年克林顿政府将FEMA重新定位成一个高效和快速反应的部门并实施改革，将工作重点朝减灾方向转移，将注意力转移到“抗灾社区”这一新概念上，并推广关于持续性发展的新理念。首先，假设应急管理者的集权式控制是应对灾害最好的方式；其次，假设公众处于恐慌状态，或是出于自身最大的利益而开展行动。以此为前提，基于合理性的经典管理理论发展出来的模式则是用以“管理”灾害的最佳手段。然而，研究发现这种理念与现实的应急管理有着不匹配的现象，因为在应对灾害时，公众可能并不慌乱，反而会形成临时团队应对突发事件。这样，基于系统理论、环境约束和组织文化理论基础之上的“适应性团体理论”开始被认为是用以解释应急管理的新理论。抗灾社区、持续性、脆弱性等概念的引入，使应急管理呈现出主体多元化和学科交叉性的特征，使其在持续性发展方面拥有了更深的内涵。一、应急管理的发展历程2000年，布什政府成立了国家准备办公室，与国内准备办公室共同工作。然而这些措施都受到了9.11事件的强烈冲击。2002年11月，布什政府决定在FEMA的基础上成立了国土安全部，形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系。国土安全部是美国政府统一领导应急治理工作的核心部门，它由联邦紧急事务管理局、海岸警卫队、移民与规划局、海关总署等22个联邦政府机构合并而成。国土安全部在全美设有10个地区代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估突发事件造成的损失，制定救援计划，协同地方组织实施应急救助。联邦和地方应急管理的性质也发生改变，这些变化推动了对相关计划与标准的需求和相关项目的发展，这就包括《国家事故管理系统》、《国家反应计划》、《国家应对框架》等。521世纪初至今：从联邦到地方全覆盖式国土安全管理模式一、应急管理的发展历程美国政府应急管理体制由三个层次组成：。美国最高应急管理机构是国土安全部，该部是在“911”事件后由联邦政府22个机构合并组建，工作人员达17万人。其中最大的部门之一是“应急预防响应局”（原FEMA），于2003年并入国土安全部，下设五个职能部门：，全职工作人员2600人，其中，华盛顿总部900人，还有符合应急工作标准的志愿者(或兼职人员)4000人。主要职责是：通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和灾后恢复等全过程应急管理，领导和支持国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。（二）美国的应急管理运行体系1完整的应急管理体制一、应急管理的发展历程另外，国家灾害医疗救援体系并入应急预防响应局。该体系有10000多名训练有素的医生、护士、药剂师及工作人员，还有1600家应急支持定点医院。国土安全部在全美设10个区域代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估灾害造成的损失，制定援救计划，协同地方组织实施救助，每个代表处工作人员大约40至50人。另外，国土安全部还有和（应急管理研究所）两个机构。国家国土安全中心是由国土安全部全额资助的非营利单位，是为联邦政府履行国土安全方面的职责提供智力和技术支持的机构，同时，接受州及其地方政府委托，为其提供客观的决策建议及技术性服务。应急培训中心（应急管理研究所）直接服务于美国国土安全部应急响应局一、应急管理的发展历程在美国应急管理机构中都有负责运行调度的机构，国土安全部、各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心。各个运行调度中心都有固定场所，为应急工作所涉及到的各个部门和单位常设固定的代表席位，配备相应的办公、通讯设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态，各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心，进入各自的代表席位，进入工作状态。应急运行调度中心的日常工作是：监控潜在各类灾害和恐怖袭击等信息、保持与各个方面的联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。2有效的运行机制一、应急管理的发展历程运行调度中心根据应急工作的需要，实行集中统一指挥协调，联合办公，确保应急工作反应敏捷、运转高效。运行调度中心日常工作中最主要的一项内容就是。如纽约市应急运行调度中心所属信息监控室（WatchCommand），24小时连续运转，配备有线电视网、互联网、有线电话、无线通讯集群网等各种技术手段，及时采集整理各类信息数据进行分析判断，以及时掌握全市潜在危机态势。同时信息监控室将各种信息汇集到应急运行调度中心，用于分析潜在的紧急情况，以便及时做出判断，采取应急措施。日常监听监视项目包括：无线电广播、地方及全国电视新闻频道，交通信息，危险品运输，气象预报，实时气象雷达数据，防疫动态。一、应急管理的发展历程联邦政府应急管理是以授权，并按部署开展灾害及突发事件应急管理工作的。《联邦响应计划》由参加计划的27个政府部门和美国红十字会的首脑共同签署。应急计划中，各部门职责和任务界定明确；国土安全部负责协调联邦应急准备、计划、管理和灾害援助，并制定援助政策。一旦发生紧急事件，按分级负责的原则，先由当地政府负责应对处置；地方能力不足时，请求州政府援助；当超出州本地应急能力时，可由州长提请总统宣告灾害或紧急状态。在总统正式宣告后，国土安全部启动《联邦响应计划》，各有关部门即可直接按各自职责分工采取协调行动，有效应对。有时可能同时出现应对不同性质的几个紧急事件的情况，但对政府各部门讲，实际上是一套应急工作班子。采取一套班子、多方应急的方式，有利于降低运作成本，提高工作效率。3明确的应急管理有法律体系一、应急管理的发展历程为满足处置紧急突发事件在第一时间对物资和医药用品的需要，美国建立了应急物资和医药用品储备制度。如太平洋地区应急管理办公室分别在瓦湖岛和关岛建有应急物资储备仓库，主要等物资，以应对突发事件发生时的第一需要。发生灾害时，办公室迅速对灾害情况及物资需求做出评估，及时提供物资救助。医药储备主要是应对可能发生危及公众安全或健康的突发事件，如传染病、生物或化学恐怖袭击。一般是由地方政府向州政府报告，州评估后即刻向国土安全部或国家疾病预防控制中心提出动用储备的要求，国土安全部、卫生部等部门评估后迅速确定一个行动方案。4充足的应急处置物资供应一、应急管理的发展历程决定动用储备后，由国家疾病预防控制中心具体组织配送国家医药储备。美国医药储备的调用有两种方式：是由专人负责，储存在固定地点的医药用品。它把医药用品、解毒剂和医疗器械等组装成重达50吨的救援包，其中包含有130个储备容器，随时准备在接到指令后的12小时内分发到指定地点，国家医药储备物资抵达指定的接收和存储地点后，国土安全部将其移交给州或地方当局，由州和地方当局再进行分发；就是利用商业运作模式，由生产或经营厂家管理和维持，需要时以电子订单通知固定或不固定厂家，一般要求厂家在24小时或36小时送达指定地点。一、应急管理的发展历程应急通信信息系统在美国应急体系中起着关键作用，通过集群无线网、卫星通信等设施收集信息并加以分析观察，以起到预防在先，提前准备的作用。各个部门之间设置网间联接设备，沟通了各系统之间的通讯联系，使各种通信网的利用率提高，联系高效，指挥灵活，保证了在紧急状态下应急指挥调度的效率。应急运行调度中心均配备通信指挥车。该车设备完善，具有车载的自用无线集群系统，车载的办公系统，可与internet连接的双套的卫星系统。在应急指挥时，可以将平时各自独立使用的无线网如警察、消防及其它各系统互相连接，互相选叫，提高指挥的效率。5可靠的应急通讯系统一、应急管理的发展历程非典”自2002年11月在我国内地出现病例并开始大范围流行，大致可以分为两个阶段：2002年11月至2003年3月，疫情主要发生在粤港两地；2003年3月以后，疫情向全国扩散，其中尤以北京为烈。2004年6月24日，世界卫生组织（WHO）宣布解除对北京的旅游禁令，表明中国内地抗击“非典”取得胜利。（二）我国应急管理建设的历史发展1抗击非典危机:我国应急管理体系建设的起点（链接SARS事件）一、应急管理的发展历程一是信息传递不畅通、不公开、不透明。信息不通造成公众无法从正规渠道获得准确、有效的信息以指导他们的行动，这就造成了许多新的危机。所以只有了解真实的情况才有真实的参与与监督,才有真实的权利与责任,在困难与灾难面前也才有上下一致风雨同舟的共同承担。因此，应急信息系统迅速、主动、准确的跟进报道危机情况，以把握主动权，更好的发动民众来应对这场危机。抗击SARS过程中暴露了我国经济社会发展和政府管理所存在的各种基础性缺陷和应急管理工作所存在的诸多薄弱环节。“SARS”案应急管理过程中的存在的问题一、应急管理的发展历程二是应急资源的配置不合理、缺乏统一应急组织。在资