徐向东-中国公私合作(PPP)回顾、展望与建议

为2014（第十二届）水业战略论坛时间：2014年3月28-29日1不仅仅是法律一、中国公私合作回顾1、中国公私合作（PPP)第一阶段20世纪80年代中期，以BOT为主要形式的公私合作模式（PPP)被引入中国电厂等基础设施领域，主要是外商投资特许权项目…政策上以《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（1995年8月21日）为催化剂，以《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》（国办发（2002）43号）为消声器…一、中国公私合作回顾2、中国公私合作（PPP)第二阶段以北京2008年奥运会及配套建设项目的投资、建设，原建设部“市政公用事业市场化改革三步曲”建立市政公用事业特许经营的管理体系为契机，主要是以城市公用事业领域的特许经营为代表…外国企业、国有企业、民营企业等均有大量参与政策上以《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年5月1日施行）为催化剂，以《国务院关于进一步扩大内需，促进经济平稳较快增长的措施》（2008年11月5日）为消声器…一、中国公私合作回顾3、从合作的紧密性、方式等角度，中国公私合作（PPP)的模式可分为：1)紧密合作型2)自给自足型3)合理购买型一、中国公私合作回顾3（1）紧密合作型某国家体育场（PPP）项目某地铁（PPP）项目某垃圾焚烧发电（BOOT）项目5一、中国公私合作回顾3（1）紧密合作型特点：政府部门与企业紧密合作、共同设立项目公司；项目公司的融资与分红，股东会、董事会、经营管理机构的权限、决策，特许权协议执行主体与违约责任承担等为重点内容；公私合作应约定项目公司设立时章程的主要内容6一、中国公私合作回顾3（2）自给自足型某垃圾焚烧厂（BOT)）项目某污水处理厂（BOT）项目某高速公路（BOT)项目某市垃圾填埋气发电厂及CDM（BOO）项目7一、中国公私合作回顾3（2）自给自足型特点：政府部门不参与项目公司的设立，由企业自行设立项目公司筹资并建设、运营项目；项目公司通过收取使用费或服务费回收投资，取得合理利润；一般情况下，政府部门除最低保证供应量外，履行一般性的政府职能即可8一、中国公私合作回顾3（3）合理购买型某自来水厂（TOT）项目某垃圾填埋场（BT）项目某自来水厂股权转让（ST)项目某市自来水厂（TOO）项目某污水处理厂设计建设（DB）项目某水厂设计采购施工（EPC）项目某玉米种子加工厂项目设计采购施工管理（ＥＰＣＭ）总承包项目9一、中国公私合作回顾3（3）合理购买型特点：项目公司已由政府部门设立或企业通过并购方式进入或自行设立项目公司；政府部门除履行一般性的政府职能外，还承担额外的民事责任（回购，股权/资产/经营权转让，额外补偿条件等）；实质是政府部门购买服务10二、中国公私合作第三阶段1、政策层级高，发文部门多国务院于2010年5月7日发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号文，新36条）：…进一步鼓励和引导民间投资…积极引入市场竞争机制，大力推行市政公用事业的投资主体、运营主体招标制度，建立健全市政公用事业特许经营制度…11二、中国公私合作第三阶段1、政策层级高，发文部门多2012年，发改委、住建部、工信部、国资委等近30个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细则：发文单位数量之多创造历史之最《关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》（建城[2012]89号，中华人民共和国住房和城乡建设部，2012年6月8日）12二、中国公私合作第三阶段2、公私合作范围外延不断延伸城市经营（城市综合体开发）某高新技术产业园一期安置房BT项目新型城镇化（投融资规划）某县龙门镇“小城镇综合开发”PPP项目互联网信息基础设施投资建设某信息系统RBO建设项目非经营性基础设施的建设某大学附属第三医院引入社会资本参与公立医院投融资建设和运行项目13二、中国公私合作第三阶段2、公私合作范围外延不断延伸财政部：中国财政学会公私合作研究专业委员会设立（2012年8月），采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题，减轻政府债务压力，收益性项目成为重点……发改委与工信部：智慧城市的投资、建设--《国务院关于促进我国智慧城市健康有序发展指导意见》：1.5万亿，多元化投资，债券发行……14二、中国公私合作第三阶段2、公私合作范围外延不断延伸国家新型城镇化规划（2014－2020年）（2014年3月16日）：……制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营……投资需求42万亿，PPP模式成为城镇化资金来源的主要渠道发改委、国土部：铁路城镇综合体，轨道交通+土地开发，政府与企业的双赢……15二、中国公私合作第三阶段3、公私合作（PPP）是什么？住建部(2004)：是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度…16二、中国公私合作第三阶段3、公私合作（PPP）是什么？《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013）：国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革…制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法…允许社会资本通过等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市特许经营基础设施、住宅政策性金融机构…17二、中国公私合作第三阶段3、公私合作（PPP）是什么？财政部（2014）：政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率…政府工作报告（2014）：…制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法…18二、中国公私合作第三阶段3、公私合作（PPP）是什么？工信部和发改委：智慧城市？…混合所有制经济是PPP吗？…各种创新的金融模式是PPP吗？…互联网金融是PPP吗？…民间研究机构的定义：…19二、中国公私合作第三阶段3、公私合作（PPP）是什么？仁者见仁，智者见智；百花齐放，百家争鸣；但公私合作（PPP）：绝对不仅仅是一种融资模式…适用范围已经不限于市政公用事业领域…一场革命/变革也不为过…是采用系统工程方法的管理模式吗？…是政府与企业的合作模式吗？…也绝对不是万能的…20二、中国公私合作第三阶段3、公私合作（PPP）是什么？仁者见仁，智者见智；百花齐放，百家争鸣；但公私合作（PPP）：与国家行政体制改革相关…与经济体制深度改革相关…与金融体制改革相关…与更高层次的改革相关…21三、公私合作（PPP）立法1、顶层设计、全面规划你可以认为那些根本就不是公私合作（PPP）模式，但是你不能忽视它们的影响和作用!无论是第一、第二、第三阶段，我们都是处于公私合作（PPP)模式应用的初级阶段；是摸着石头过河，还是顶层设计、全面规划？22三、公私合作（PPP）立法2、公私合作（PPP）立法应是一个综合性的法律，公用事业特许经营是其中很重要的一部分内容，但绝对不是全部；应至少与《中华人民共和国合同法》具有同等地位的法律；应至少是部委联合起草立法，最好是国务院成立专门的立法小组；23三、公私合作（PPP）立法2、公私合作（PPP）立法要确定公私合作的基本原则：…公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯……深入推进行政体制改革…进一步简政放权……现有法律冲突的问题要首先解决…24三、公私合作（PPP）立法2、公私合作（PPP）立法中国式的公私合作（PPP）的定义：政府与公司（当前应包括国有公司）为建设基础设施和公用事业，以及提供公共产品或服务而建立的全过程（当前主要是资本的合作）合作关系，特征是风险共担和利益共享…2526四、水业子系统的公私合作水业子系统的公私合作已经不可避免的受到第三次公私合作（PPP）复杂母系统的影响；水业子系统已经进入“互联”时代（战略合作时代），不仅仅是互联网、智慧城市；采用PPP模式实施单独一个项目的机会会越来越少，关联行业、外延拓展，综合解决方案商业交易模式将更具有竞争力—北京清河治理的新思路；27四、水务子系统的公私合作政府、企业、公民三位一体架构将率先在水务系统形成：公益诉讼稳步、逐渐的推进，首先在水业试点，水业公司要谨慎合规—否则要付出巨大代价的；民众对水的感知是最敏感的水务公司或与地方融资平台公司要建立更为紧密的合作关系；《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》：《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》：兼并重组大松绑2829联系手机：[phone]E-mail：[e-mail]30