论政府处理重大突发事件的职能

论政府处理重大突发事件的职能【内容提要】当前，我国经济建设进入新阶段和关键时期，影响公共安全的因素增多，国内外突发公共事件频发。各国政府在处理公共突发事件时的职能定位，我国政府在处理重大公共突发事件时的表现及存在的问题，以及从国内、国外的经验教训中改进我国政府职能。【关键词】公共突发事件政府职能职能转变经验教训近年来,自然灾害、安全事故、公共卫生事件、恐怖袭击等突发事件的频繁发生,对经济增长、社会安定以及人们正常的生产生活都产生了重大影响。在对众多突发事件的探讨和评论中,政府在处理突发事件时,政府职能的体现和实施信息公开,对于缓解公众压力、协调公众行为、提高应对能力、成功化解危机等,都起着至关重要的作用,这几乎是一个共识性结论。【一、政府在处理重大公共突发事件时的职能定位】政府职能，亦称为行政职能，是指政府为了阶级统治和促进社会发展，在社会各个领域中所承担的职责和所发挥的功能，它反映政府活动的范围、内容、过程、和方式等。政府职能包括：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府在处理重大公共突发事件时的职能定位，公共突发事件是引发社会灾难和危及公民生命财产安全的重大灾害和突发性灾难事件的统称。保护公众的生命和财产安全、促进社会经济发展是政府理应提供的公共服务。处置突发公共事件是各级政府行政部门的职责。在政府应急管理行政体制启动后，行使行政权力、处置突发公共事件的主体是政府行政机关。国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。政府在处理重大公共突发事件时，承担了以上的各项职能。政府起到一个承接的作用，政府职能的履行程度决定了突发事件的解决程度和事件的最后结果。【二、国外的经验教训】事例1：日本“3.11”九级特大地震去年3月11日下午2点46分，9级地震撼动日本列岛，特大海啸横扫日本东北海岸，福岛的核泄漏事故重创日本社会。15850人死亡，3283人失踪，占日本国土面积约3%的地域受困于核污染，全毁建筑38万栋以上，基础设施受损16.9万亿日元，福岛核电站核泄漏事故造成的影响难以估计。政府作为：（1）政府内阁野田首相于3月11日呼吁地方政府和公众克服困难，加快“3•11”大地震和海啸灾后重建步伐。野田在首相府举行新闻发布会时提醒公众日本依然面临严峻考验。“我恳请公众认识到，每个人都应直接参与重建……灾难来袭时，人们相互帮助，赢得外界称赞。日本眼下再次面临考验。”野田代表政府做出三项承诺：一、政府将全力以赴，尽早完成灾区重建，为将灾区建设成更加安全、宜居的家乡提供最大支援；二、把从大地震灾难中汲取的教训告诉后人，尽快加强全国的灾害对策；三、日本各地和海外对灾区提供了援助，不忘“互助”和“感谢”的心。（2）日本“3•11”大地震后，日本政府在很长一段时间中都在忙着应对福岛的核泄漏事故，对于灾区复兴事宜议而不决，涉及重建的财源问题更是“难产”，有的时候还成为国内政治斗争的工具，前首相菅直人被迫下台便是佐证。在很多日本民众看来，政治变动甚至推迟了灾区复兴，官僚体制导致条块分割和互相扯皮，影响了重建进程。（3）政府向高地集体转移和城市规划由国土交通部负责，渔港的重建由水产厅负责，其他项目由总务省负责。重建开始之后，各省厅分担的责任之间的界限变得模糊起来，对于大量垃圾的处理，各省厅都畏缩不前。关于清除放射性物质的工作，本来农田和森林应由农林水产省负责，道路和河流应该由国土交通部负责，但是两个省都表示分别做不同的事容易引起混乱，但谁都不愿意承担。最终没有实际执行队伍的环境部承担了瓦砾处理和清除放射性物质的工作。（4）日本政府一直没有制定复兴蓝图，2月10日起总指挥作用的“复兴厅”才宣告成立，至于在复兴厅主持下制定复兴计划，还需要更长时间的讨论。人们担心，复兴厅和各省厅责任不明，形成二元领导，反而容易造成互相扯皮的局面。经验教训：日本政府在应对大地震引发的核电安全事故和救灾重建方面整体处理相对迟缓。对于核电设施的毁损情况、危险程度等情况，电力公司未能及时对外公布，导致信息提供不畅。政府错在灾后反应迟缓，错在未能及时向公众传递信息，错在过于相信“核能安全的神话，错在各部门职能分配模糊。此外，在日本救灾重建过程中，缺乏“特事特办”的决断，导致架设临时救灾设施、投放救济用品等进展缓慢。启示：政府在处置突发公共事件中面临着“以人为本，诚信至上”的挑战。各级政府应该真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”；要增强诚信意识，完善制度保障，理顺行政体制，坚持民主决策，严格依法行政，加强沟通协调，完善责任机制，强化监督制约，全面公开信息。事例2美国2001年“9•11”事件美国东部时间2001年9月11日上午（北京时间9月11日晚上）恐怖分子劫持的4架民航客机撞击美国纽约世界贸易中心和华盛顿五角大楼。包括美国纽约地标性建筑世界贸易中心双塔在内的6座建筑被完全摧毁，其它23座高层建筑遭到破坏，美国国防部总部所在地五角大楼也遭到袭击。政府作为：（1）美国在2001年发生“9•11”事件后,为了国土安全和应对公共突发事件,联邦政府立刻草拟了《国土安全法》,并由总统下令于2002年颁布实施。（2）美国“9•11”事件后,6周内即颁布《爱国法》,并从国土安全部下属的“联邦紧急救援管理局”到最基层的“市紧急救援处置办公室”,联邦政府及以下各级政府都全力支持应对紧急救援管理处置工作。（3）美国政府为了在处理紧急突发事件中保证信息畅通,建立了“911紧急救助电话系统区”，为华盛顿特区的安全和市民的便利提供了保障。(4)在处理“9•11”事件如果遇有人和财产同时处于危险时,首先考虑的是人的生命。不论大小事都体现了人的生命至上的思想。(5)“9•11”事件后,华盛顿和纽约市,每天2架军用直升机在空中盘旋、巡逻;社区巡警不仅开车巡逻,而且不论是上班还是休息,警车全天候供巡警使用。启示(一)加强立法,进一步强化依法办事现代社会是法治社会,市场经济是法治经济,我们不仅要加强立法工作,而且要真正做到依法办事,才能使社会经济走上良性运行的发展轨道。(二)增强政府职能部门的执行能力,加强对执法部门的支持,进一步强化尊重人权意识我国正处于社会转型加速期,进一步强化尊重人权意识,事事以人为本,将公共突发事件降至最低损失或影响,保障国家不受外来侵犯和人民生命财产安全。(三)组建培训基地,完善多层次、多警种的培训工作处置紧急突发事件不仅要有有经验管理人员,更需要有战斗在一线的综合素质高、业务水平精的各警种。要达到如此目的,唯有建设好培训基地,实行多层次、多警种的培训工作。我们要认真总结以往的培训经验,学习消化先进国家经验,取长补短,根据国情、社情,不断地提高培训工作水平。【三、我国政府在处理重大公共事件时的表现及存在问题】事例3：2008年我国南方大部分地区和西北地区的雪灾事件2008年春节前夕，一场大范围的雨雪横扫半个中国，南方大部分地区和西北地区东部出现了建国以来罕见的持续大范围低温、雨雪和冰冻的极端天气。政府作为：面对罕见雪灾，党和国家最高领导人亲赴灾区视察和指挥，空军和几个大军区全面“应战”，大批军、警出动；同时国务院应急管理办公室发出紧急通知，要求各地做好强降温降雪天气的防范应对工作，最大程度减少灾害造成的损失。雪灾暴露存在的问题：这次雪灾不仅给中国经济社会造成巨大的损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的一些问题，应该引起高度重视。（一）当前我国的应急体制并不乐观，此次雪灾所暴露出的问题表明，目前的应急体制并不乐观，面对突发事件，我们的应急体制，包括治理模式都有值得反思之处，比如说灾情发生后，相关应急预案似乎没有及时启动，不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况，灾害现场的公共服务十分有限。而五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，又不包括雪灾。这次雪灾之所以造成如此大的问题，除了雪灾超出常规外，还包括遇到春运，两者叠加就把消极影响扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响。尽管是低级别的突发事件，如果两种以上同时发生，可能就会导致预警级别的提高。目前的预案是分级的，国家级预案的启动要涉及两个以上的省份，地域上划清楚了，但严重性是容易交叉的。比如：是不是省级应急预案到了一级预警状态，才足以启动国家级四级预警响应机制，这都没明文规定。(二)地方政府应对雪灾这一突发公共事件的经验不足，缺乏防范意识，地方政府没能对大雪成灾有预期，加上部门分割，在具体的实施和协作中又会出现很多问题。此次雪灾突袭南方，而南方只有应对暴雨、台风的经验，以致一些地方对百年不遇的大雪有些措手不及，加上雪灾适逢春运，使交通和电力的困境倍增。纵观各个车站的情景，部分地方的局势可以用高危来形容，广州等地车站还数度出现几乎失控的局面，这至少在一定程度上反映出民众缺乏相对自觉的纪律性，同时也暴露出组织方面的缺陷。我们可以看到，面对持续十多天的冰雪天气，各地政府部门采取的都是临时的“应急措施”，而不是常规措施。(三)从抗击雪灾来看，突发事件应对法发挥的作用不大。此次雪灾中，现行的应急预案制度以及突发事件应对法所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有完全发挥出来，在此次救灾中，法律和预案只起到一些补充细化的作用，给人有点“两张皮”的感觉。从法律角度看，政府总理到哪里，实际上，具体的法律就可以在那里发挥作用。总理到现场，实际上已经是国家层面的一级响应了。不过，也要总结经验教训，能让省级政府更好地分担，不要轻易启动国家级预案。(四)政府应对突发事件的管理缺乏有效的协调机制。此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题。雪灾应该由应急办管，但各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在很多情况下，危机的处理需要社会各个部门通力协作，但是社会各部门在面对突发公共事件时还不能进行有机的结合，缺乏有效的内部协调机制，应对工作中存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。而公共服务部门的垂直管理体系造成政府各职能部门条块分割、权责不明晰，相互间协调不够，沟通不畅。气象部门和电力部门缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指导作用。在可能对电网运行稳定性造成影响的气象条件中，风、冰与最高最低气温为主要因素。然而，气象台没有覆冰的专门数据——“冰”不是一项独立的气象参数。(五)缺乏明确的问责机制。在中国现行的政府体制下，由于相关单位的职能没有划分清楚，许多事务管理上条块分割严重，责权利关系没能理顺。谁负责、对谁负责的问题没有以法律或制度形式加以明确，激励机制和惩罚机制错位。遇到突发公共事件，事发地政府的主管部门需要同时向其所隶属的本级政府和上级政府主管部门报告。在现有的绩效考核体系下，事发地政府的主管部门在上报时不得不再三权衡自己的利弊得失。一些地方政府往往是尽量“捂盖子”，“报喜不报忧”，“多报喜少报忧”，揣摩领导意图讨领导喜好。遇重大突发性危机事件，往往是有利益各部门拼命抢，有责任却相互推或往上推，对危机事件处理分析浮皮潦草【四、政府职能的改进】关于对重大突发事件的职能改进，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政