搜索
对新公共管理的批判和超越——新公共服务理论分析框架新公共服务理论的背景对新公共管理的批判新公共服务的起源新公共服务理论的内容思考和启示自20世纪70年代以来，西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机、信任危机以及效率危机，开展了一场旨在推行政府管理民营化、效率至上和顾客取向的政府改革运动，这场运动的名称很多，有“管理主义”、“企业型政府”、“重塑政府”等，但是运用的最广泛的是“新公共管理”。这种以经济学为基础，以政府和市场关系协调为核心的新公共管理运动，不但成为西方国家改革的理论指导，而且也波及到发展中国家，成为近年来规模空前的公共管理改革的主导方向。新公共管理真的是救治百病的灵丹妙药吗？当代政府真的能像麦当劳那样的经营吗？（里查德·J·斯蒂尔曼语）许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧。提出了一系列问题：新公共管理运动的内在冲突（例如，美国学者查尔斯·古德塞尔就提出了与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则）；新公共管理所倡导的价值观；强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的必要性两者之间的紧张关系；私有化运动对民主价值观和公共利益的影响；公共企业家精神和特利（Terry,1998）所讲的“新管理主义”，可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、公正、代表制和参与等民主和宪政价值观。美国弗吉尼亚州立大学的查尔斯·古德塞尔教授对企业家政府理论进行了强烈的抨击，他具体结合企业家政府理论的十条原则针锋相对地提出了自己的十大原则：(一)政府应是由人民通过选出的代表来控制的,而不是企业家;(二)政府应该为公共利益服务,而不是满足企业家的自我;(三)政府必须按照宪法和法律活动,而非依据目标或任务;(四)政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人;(五)政府应该是灵活的、富有创造性的,但同时也必须具有公共责任心;(六)政府活动的社会效果固然重要,但也必须尊重那些为政府服务的雇员;(七)在政府中,采取私营企业的管理模式必须不违反机会平等和公众监督的原则;(八)简化繁文缛节是对的,但不能破坏基本规范和法定程序;(九)减轻财政负担的设想是可行的,但不能无视行政工作本身对公共开支的要求;(十)处理公共问题应该具有创造性,但不能让少数人中饱私囊。[i][i]《西方行政学说史》丁煌武汉大学出版社2007版第388页公共管理与企业管理的区别：企业管理:在非公共领域、是以企业组织为依托并以盈利为目的而进行的管理活动。“在所有其他不重要的方面是相似的”（沙雷语）公共管理:在公共领域、代表社会公共利益、承担社会公共事务，是公共组织提供公共物品和服务的社会活动。公共管理与工商管理的不同点：一、追求的价值不同（公共利益——与本企业的利益）二、提供的产品与服务不同（均等地提供公共产品和服务——非均等地提供特殊产品或服务）三、权威的来源不同（公民授予的公权力，强制性与排他性——协议权力，平等性与竞争性）关于公共利益的经典论述沃尔多（D.Waldo）“公共性”的三个层面：哲学、法学和政治学意义上的“公共”：如主权、合法性和公共福利等；经验意义上的“公共”：社会生活中的公共职能与公共活动等；常识意义上的“公共”：即指政府的职能与活动。亨利（N.Henry）将“公共”的意义解释为：公共机构公共利益公共参与萨瓦斯（E.S.Savas）将“公共”解释为三种状态：政府所有公众拥有拥有权的开放公共利益的含义一定地域范围内社会共同体的共同利益（如社区、地方、区域、国家、全球利益等）；公共利益的客观属性是其“公共性”，即非排他性、非竞争性、非营利性；公共利益的主体是社会公众；公共利益与政府的密切相关性；公共利益体现着公平、公正、公开等价值。为什么一定需要政府来维护公共利益呢？1．由社会公众集体行动的特点来决定的。集体行动往往具有非理性的结果。2．公共利益本身最容易受到最少的照顾。3．公共利益都是非营利性的，一些社会主体不愿意涉足。由此可以得出结论：公共利益应该由政府来维护、增进和分配。所谓公共利益的实现包含着三个层次的内容：维护公共利益、增进公共利益和分配公共利益。三者之间的关系就好比是“看着蛋糕不被偷吃”、“把蛋糕做大”和“公平地切蛋糕”。一.新公共服务理论的含义新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。二、对新公共管理的批判主要表现在以下几个方面：1、公共管理者是企业家吗？——对企业家精神的置疑新公共服务认为在企业家精神的这种足智多谋之外，不应该忽视其暗含的其它意义。（1）企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或代理机构的利益为基础来行动。这个理念使他们像所有者一样思考，纯粹把公共的资金看成自己的，以激发个人利益来实现管理的目的。这种观念赞扬了单个自利的个人的创新潜力，否定了公众在资金开支的确定以及公共方案设计上的作用。公众才是公共资金的所有者，所以，公共管理者不应是追求自己或代理机构的利益，而是要追求公共利益，必须重视长期存在的责任和回应性。（2）在企业家精神注重创新和改革的背后，是习惯于冒险、不愿意遵守制度以及受到约束甚至对员工横行霸道。佩龙和葛尔力认为企业家身份强调自主性、个人远见、隐秘和冒险，这些价值都是和公共行政主张的民主责任、公开、公民参与相对立的。（3）企业家精神追求经济、效率和效益，但是很难承担起整个社会发展进步的责任。因而，让公共管理者在提高效率的同时又保持责任心具有相当的难度。2、民主与公平优先还是效率优先？——公共管理核心价值的弱化•新公共管理把“三E”作为自己价值的基础，忽视了公共管理中人对公平愿望的要求，无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任，也无法实现道德水准的责任。乔治·弗雷德里克森认为，“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三大理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”“政府企业化运作的改革让我们付出了相当大的道德代价”。台湾学者李宗勤也认为，同步把市场与企业价值内化为政府的任务目标却大大危及了公共服务的民主宪政包括公平、公正等价值。3、是“顾客”还是“公民”？——对公民身份的忽视公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“公民”。公民与顾客这两个概念是不同的。公民不仅是政府的顾客，他还是委托人和所有者，是主人。“公民与政府之间多种多样的关系——顾客、委托人、选民、主体——暗示着顾客这个称号正在受到特别的限制。”并且，与私人部门不同，公共部门识别其服务的对象——顾客也是相当困难的。“因为政府的服务对象远不止直接的顾客。政府也服务于这样一些人：等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，服务收益者的后辈，直接收益者的亲友等等，甚至也有一些不想成为顾客的顾客，比如，那些因超速行驶受到罚单的人。”（罗伯特·B·丹哈特,珍妮特·B·丹哈特）以顾客为导向的政府最终只是对每个分散的个体的短期自我利益作出回应，政府的存在仅仅是一个能够使自利得到体现的地方。但是公民身份则不同其重要方面“在于能够整合自我的多个方面去超越个体存在，在协商的过程中，个体对他人利益和需要的理解，并将这种理解内化，从而以一种更广泛、更包容的观点看待公共利益。公民地位不是市场的竞争关系所追求的，也是它不能提供的。”4、追求个人利益还是公共利益——对竞争机制的怀疑在市场模型中竞争而不是合作成为一种更为普遍的策略。这些竞争体现在公私人部门之间、私人部门为争取公共合同之间、公共部门之间以及政府各部门的内部服务之间等等。竞争会带来改进，这在某些环境如企业、自然界中无可置疑；但是，在政府交易中，并没有一种支配性的力量来控制交易，迫使买卖双方以公共利益为目标，终止他们追求自我利益的交易。批评者认为，个人利益的最大化并不能必然的推动公共利益的实现，市场的作用抑制了协商的发展，合作比竞争更能推动公共利益的实现。通过竞争解决冲突总是显得不那么令人满意和缺乏稳定性，而谈判和调解是争论处于对话之中，民主的对话总比政治市场能产生更好的政策。三、新公共服务的起源民主社会的公民权社区和市民社会组织人本主义组织对话理论1、民主社会的公民权理论亚里士多德：在《政治学》中首先提出了公民权，他认为公民权事实上就是公民通过参与城邦工作，来实现他们完美人格的一种理想。作为积极主动的公民既有利于自身利益的实现又有利于公共利益的实现，在他们看来这是一种具有崇高道德的生活，是每一个具有公民道德、乐善好施公民的价值体现。卢梭：把公民界定为把社区利益放在心上的人。公民权被看作是一种包含有对社区及其成员的承诺；对公共事务的参与水平，以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。美国林肯总统在葛底斯堡演讲中的“民有政府、民治政府、民享政府”（governmentofthepeople,bythepeople,forthepeople）这一句话充分说明在美国政治生活中对公民角色的重视。桑德尔（Sandel1996）认为，国家和公民之间关系的主导模型建立在这样的思想基础之上：政府的存在就是要一定的程序（如投票程序）和公民权利，从而使公民能够根据自身利益做出选择。这与新公共管理比较一致。但是，桑德尔就民主社会的公民权提出了不同的视角。在这种视角下，个人会更积极地参与治理过程。以此看来，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，并具备更广阔、更长期的视野。这要求公民了解公共事务、有归属感、关注整体、与性命攸关的社区达成道德契约。与这种观点相一致，金和斯迪沃斯（1998）主张，行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客；他们应当分享权威并减少控制，应当相信合作的效力。此外，与公共管理者要求更高的效率相比，金和斯迪沃斯认为：公共管理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。这种观点直接为新公共服务提供了理论基础。2、社区和市民社会模型在公共行政领域中，对社区的要求体现下述观点之中：政府的作用，特别是地方政府的作用，事实上，就在于帮助创立和支持“社区”。这种努力部分地取决于建设一些健康的、有活力的“中介机构”。这些机构既要关注公民的愿望和利益，也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验。正如普特纳姆（Putnam）所主张，美国的民主传统以存在活跃的公民为基础，他们活跃于各种团体、协会和政府机构之中。这些小型团体聚合起来就构成了“市民社会”。只有在这里公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。正如金和斯迪沃斯（1998）所指出的那样，政府在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。3、组织人本主义由于传统的官僚层级制限制人类活动的视野不利于人的作用的发挥，所以人本主义试图把公共组织改变成更少的受权威控制和自我实现、自我满足的组织。新公共服务主要吸收组织人本主义优于传统组织的精华。由于组织人本主义“能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展。”也就是说人本主义认为组织中的人并不是中立的，一切工作也不能仅以效率来评判，平等、公平、正义、回应性等也是重要的价值核心。4、后现代主义的话语理论后现代公共行政理论的兴起植根于后现代主义文化思潮，后者以强调否定性、非中心化、破碎性、反正统性、不确定性、非连续性和多样性为特征。就公共行政理论而言，美国著名公共行政哲学家法默尔(DavidJohnFarmer)从后现代视角做出了与众不同的概念阐释。他认为，所谓公共行