国库集中收付代理银行监督管理问题研究

第1页共12页三一文库（）〔国库集中收付代理银行监督管理问题研究〕国库集中收付代理银行监督管理问题研究国库集中收付即所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。对国库集中收付代理银行监督管理是人民银行履行经理国库职能的重要组成部分，是防范国库资金风险的重要手段。然而，由于商业银行在代理集中收付业务过程中，受利益驱动或对业务的不熟悉，导致部分代理行不同程度存在一些问题如先清算后支付、延迟清算退回资金、延压非税收入及违规开设非税收入过渡户等，从而使得部分国库资金长时间游离于国库单一账户之外，国库资金安全和使用效益受到一定影响。第2页共12页国库单一账户体系图示一、国库集中收付代理银行监督管理基本情况当前对集中收付代理银行的监管方式主要有代理银行资格第3页共12页认定、非现场监管、现场监管、综合评价等。一代理资格认定。人民银行配合财政部门制定准入资格标准。商业银行申请代理集中支付业务时，首先向人民银行国库提出书面申请，人民银行分支机构负责对商业银行代理地方集中支付业务的资格认定，并将代理集中支付业务资格的认定结果通报给同级财政部门。同级财政部门在人民银行认定的范围内，组织开展代理资格的招投标，并确认招标结果，签订代理合同。二非现场监管。非现场监管员通过报表资料和分析工具对代理银行进行审查和分析，并通过早期预警及时采取提醒代理银行注意或制订现场检查方案等措施帮助代理银行及早纠正问题，防范风险。代理银行要定期向人民银行报送财政直接支付和授权支付的月度对账单以及按一级预算单位和三级预算科目编报的月度支出报表。三现场检查。国库通过查阅凭证、报表登记簿及相关资料，定期或不定期对代理银行进行检查，评估代理银行代理业务的规范性和安全性，防范和化解资金风险。四综合评价。人民银行认定商业银行代理集中支付业务资格第4页共12页的期限原则上应为一个工作年度，便于管理与协调。综合评价工作可以在商业银行代理业务年度之中，也可以是代理业务年度完成即将获得新年度代理业务资格之时。对代理银行综合评价标准（见下表），如果代理银行不符合基本标准，人民银行可以引入退出机制，取消下一年度代理银行资格。国库集中收付代理银行监督管理表监管主要方式监管主要内容资格认定审核银行申请代理集中支付业务的资料包括金融许可证、营业执照、资产项目、利润表、岗位职责、内控管理制度等现场监管检查直接支付和授权支付的资金是否控制在财政部门下达的额度之内，是否存在申请划款金额超过代理银行实际清算金额的行为；现场检查代理银行为预算单位开设零余额账户的相关资料，是否存在伪造、变造或提供虚假收款人及其账户，骗取预算资金的，是否存在占压、挪用零余额账户的贷方余额资金的行为；检查代理银行是否存在通过零余额账户拨往预算外账户的行为；查阅代理银行与人民银行国库、预第5页共12页算单位对账是否及时，对账不符时是否写有说明，查清后，是否及时调整；检查零余额账户现金支出是否符合人民银行现金管理条例规定；跟踪监督检查直接支付方式下的工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出，授权支付下的未纳入直接支付管理的购买支出和零星支出的合规性、真实性。非现场监管对代理银行提供的申请划款凭证及附件进行审核;申请划款金额是否超出汇总清单通知单的累计余额；申请划款金额是否超出国库单一账户的余额；监督代理银行按规定向人民银行报送符合要求的报表，及时和人民银行国库、预算单位对账，对账不符时是否及时处理；是否存在先向人民银行申请清算资金而后向预算单位支付款项的行为；代理银行垫付资金及时提出付息申请的真实性和准确性。综合评价是否建立了较为严格的代理业务管理制度与风险防范机制；是否严格按照集中支付业务管理制度办理相关业务，是否支持配合人民银行开展的现场执法检查。二、代理银行在办理集中支付业务中存在的主要问题（一）账务处理问题一是业务处理不及时。部分代理银行对零余额账户退款业务不够重视，如在因收款单位户名与账户不符或其他诸多因素第6页共12页造成资金被退回时，未按规定将资金主动划回人民银行国库部门。一些代理银行在为预算单位办理零余额账户变更、撤销时，未按规定及时报人民银行国库部门备案等。二业务操作不熟练。如有的代理银行由于业务人员工作不熟，将本应从零余额账户支付的业务，误操作为贷方业务事实上形成为支付，先清算，导致该账户余额不为零。三业务对账不规范。个别代理银行本行留存的对账单上加盖的印章与人民银行国库预留的印鉴不一致，抑或是在个别月份对账单上无对账结果、预留印章、对账日期及对账人签章。（二）业务素质问题由于代理银行会计人员轮岗要求，加之代理银行内部系统升级频繁，前台操作人员大多未经过系统的专业培训,业务素质较低,对国库集中支付政策制度及业务程序不熟悉,仅限于满足日常业务操作需要。（三）制度建设问题一是制度不够健全。代理银行对集中支付业务制定了管理办法，但缺乏具体的业务操作流程，更没有建立风险防范制度以及经办人员的岗位职责制度等。二是制度未及时更新。个第7页共12页别代理银行在本行业务系统升级和业务流程发生变化后，未制定相关的管理办法和新的业务操作流程。（四）道德意识问题个别代理银行网点在代理国库集中支付业务的前期服务态度较好,积极性高,但由于财政代办手续费、汇划手续费、垫款利息等中间业务收入问题长期得不到有效解决，对该项代理业务前景不看好,现在服务态度大大下降,把国库集中支付代理工作当作一项负担,有的甚至出现拒付、压单、缓拨款项等问题。三、对国库集中收付代理银行监管的主要障碍一是规章制度执行不到位。代理银行存在问题主要还是因为对零余额账户的性质、功能、用途理解不透，对集中支付业务及相关制度不熟悉、把握不充分，往往按照各自的理解或本系统的有关规定来设置零余额账户和处理业务，造成对相关制度执行不到位，出现偏差，尤其是处理退回资金时不按规定及时退回国库，也没有及时准确的将资金划到制定单位，占用时间过长，客观上形成零余额账户贷方余额，变相占用国库资金，存在着巨大资金风险。第8页共12页二是代理支付业务不重视。代理银行把自身重点业务放在首位，对代理的集中支付业务不够重视，疏于内控管理，人员的配置和培训不到位，加之业务员经常轮岗，接受培训辅导的机会很少，有的是凭经验在办理业务，有的是按前一任的做法按部就班，很难发现问题、解决问题，使一些做法明显违规却长期存在，埋下了资金安全问题的隐患。三是预算单位制约较松弛。代理银行往往为了维持优质客户而不敢拒绝预算单位的一些不合理行为，对其提取现金、划款到基本账户或个人账户等要求会尽量满足，因而出现违规体现和任意转款现象，造成预算资金游离于零余额账户之外，游离于财政、人民银行的监督范围之外，背离了国库集中支付改革的初衷，为预算单位变相不规范使用资金提供了可能，不利于对财政性资金的使用实施监督管理，形成资金风险隐患。四是全程监督管理有难度。日常工作中人民银行国库部门对集中支付代理银行的监督仅局限于额度控制和清算凭证两个方面的审核，并不掌握代理银行实际的支付清算情况，对于代理银行是否严格按照支付凭证及时办理支付及申请清算的金额是否为当天实际支付金额，是否存在占用、套取国第9页共12页库资金等现象，难以实时监督，鞭长莫及。对于如何确保代理银行按实际支付申请清算、如何有效防止代理银行和预算单位利用申请清算环节套取资金等，人民银行国库部门无法进行事中监督，同时也无法有效监督财政资金使用的合法、合规性，事后的现场检查也仅仅是静态的、片面的。人民银行国库部门不能对集中支付业务进行全程监督，因此潜藏着一定的资金风险。四、相关意见建议面对代理银行办理集中收付业务中存在的诸多问题和风险隐患，必须加强对代理银行的监管，有效控制集中支付业务风险，保障国库资金安全。（一）健全对代理银行监管的组织体系一是在当地政府的领导下，建立以国库部门为主、财政审计部门配合的监管工作机制，各职能部门相互协调、互相合作，联合开展对代理银行集中收付业务的检查工作。二是加强人民银行监督管理队伍的建设，设置国库监督岗，调配专职国库监管，明确其监管职责和任务。同时，建立国库监管员、国库部门负责人、国库主任以及上级国库部门及相关人员的第10页共12页责任制度、奖惩考核制度和责任追究制度。（二）完善对代理银行监管的监督制度完善国库监督规章制度，为国库对代理银行集中收付业务的监督管理提供依据。一是修订《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》等，进一步巩固和确定国库在预算执行体系中的执行、监督地位，明确和细化国库的权利、职责和义务。二是出台具有可操作性的对代理银行集中支付业务的监督管理制度，提高代理银行违规成本，使国库部门在监管代理银行的清算行为时有据可依、有规可查、有理可管。三是进一步明确人民银行国库部门对代理银行监督检查的具体内容、检查方法及对代理银行违规行为的处罚依据和处罚权限，明确对代理银行的资格认定的量化指标。（三）加强对代理银行收付日常监管一是代理银行做好事前监督。代理银行要加强柜面监督，做好对每一笔资金的具体用途的合规性审核，认真审核财政直接或授权支付凭证、做好直接或授权支付汇总清算，加强额度控制，做好申请划款数额的审核，按规定为预算单位办理资金支付，杜绝超额度清算。二是改进财政国库集中支付系第11页共12页统实现实时监控。完成财政、国库与代理银行信息共享，增加相应的对不合规业务的检测预警功能以及自动对账功能等，实现对代理银行财政资金支付与清算行为的实时监控。三是加大现场检查力度。建立监督检查机制，定期、不定期加强对代理银行办理国库集中支付业务的检查、抽查，将检查结果与资格认定相结合，确保代理银行代理集中支付业务资格符合要求不断提高国库集中支付改革。（四）提升代理银行办理业务水平一是强化业务管理和培训指导。根据不断变化的集中支付业务，财政与人民银行要对现有的国库集中支付的有关规章制度进行梳理整合，加强对代理银行业务人员，尤其是对具体经办集中支付业务人员的培训，提高相关人员业务素质，规范业务操作流程，保证国库集中支付业务的质量与效率。二是加强代理银行自身管理。代理银行主管行要加强对各分支机构代理业务的管理，督促其所辖网点强化财政资金支付清算工作，建立健全内控制度，制定相关办法，规范和完善资金支付的操作程序，落实岗位责任。三是建立代理银行自查机制，代理银行对办理的财政国库集中支付业务要经常性地进行上级对下级检查、网点之间互查、相关岗位自查相结合的业务检查方式，切实做到办理集中支付业务及时、准确、第12页共12页安全。