我国应急管理形势与应急管理体系建设

刘铁民中国安全生产科学研究院我国应急管理形势与应急管理体系建设1一、应急管理面临严峻挑战二、我国应急管理体系建设现状与国外对比研究三、应急管理体系建设发展愿景考量内容提要23一、应急管理面临严峻挑战（一）7.23事件应急响应引起的思考（二）事故灾难频发暴露公共安全系统脆弱性（三）系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性缺陷我国正处于重大突发事件高风险期4（一）7.23事件应急响应引起的思考1.因果关系鱼刺图2.应急响应过程中的节点事件分析5抢险现场填埋事故车辆6无“生命迹象”后，救出2岁女孩2.应急响应过程中的节点事件分析①救援生命是应急响应阶段唯一性目标——优先级与重要度②统一指挥的一致性行动是有效应急响应的保证③事故灾难的现场保护至关重要④提高重大事故灾难应急响应中对焦点事件（FocusingEvent）处置机会（WindowsofOpportunity）的把握能力3.7.23特大事故应急响应活动解析与反思78（二）事故灾难频发凸显公共安全系统脆弱性1.多米诺因果连锁论风险评估过程控制应急响应灾难后果应急准备事后恢复后续影响ACPEDRIACPEDRI92.脆弱性是重大事故灾难主要成因和唯一可控因素灾难风险=概率×破坏程度×脆弱性90脆弱性相对风险风险与脆弱性函数关系模型T+V=D10脆弱性来源脆弱性管理环节社会属性技术属性自然属性（飓风、地震、极端气象条件、疫病等）（工程、装备、生产公共场所经济运行等）（政治、文化、宗教、教育制度等）（应急法制、体制、机制与应急准备）113.脆弱性导致应急能力不足并影响灾变过程11常态风险危机灾难事故恢复应急准备所形成的能力：预防、保护、响应和恢复事件突发事件一般动力学行为规律环境条件（自然、技术、社会）12（三）系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性缺陷法律、制度13二、我国应急管理体系建设现状与国外对比研究（一）“一案三制”开创中国应急管理模式（二）应急体系建设国内外对比分析14（一）“一案三制”开创中国应急管理模式1.突发事件应急预案体系基本形成2.应急管理体制建设不断加强3.应急管理机制逐渐完善4.突发事件应对法基础坚实5.应急准备整体素质明显提高15（二）应急体系建设国内外对比分析1.现代应急管理体系发展与前沿（FRP→NRP→NRF）第一阶段：1979年联邦应急管理局（FEMA）成立，形成综合应急管理（CEM）模式，1992年公布联邦应急响应预案（FRP）；第二阶段：在2001年“9.11”事件后，2002年发布国土安全法，成立国土安全部（DHS）；2004年发布国家应急预案（NRP）和国家事故管理系统（NIMS）；第三阶段：2005年发生卡特里娜飓风灾难，其后调查评估报告指出：美国应急管理系统有重大结构性缺陷；2007年发布《国家应急准备指南》（NPG）；2008年1月公布《国家应急框架》（NRF），暂停NRP，修改国家事故管理系统，公布NIMS第二版；2009年公布《应急准备导则：地方政府应急预案修订指南》（CPG101），在全国范围内开始组织大规模修订应急预案；几乎同期，英、德、法、日等也开展更新完善应急预案体系工作。162.应急管理系统结构基本形成应急准备指南（NPG）应急管理机构（DHS）灾害救援与紧急协助法及相关法规应急体系结构框架图变化预防准备响应恢复应急准备支撑应急全过程的基础性行动预防/减灾应急准备应急响应恢复重建应急管理过程的一个环节应急准备——建立与保持与风险相适应的能力173.以应急准备为主导的应急管理工作应急预案的功能层次及其特征184、现代应急预案体系逐渐完善5.应急培训演练制度化日趋成熟19演习班专题研讨会桌面演习竞技性演习技术演练功能演练综合演习能力规划或培训过程基于讨论的演习基于行动的演习情景情景勾画出灾难性恐怖袭击、重大灾难和其它突发事件的范围、程度和复杂性任务针对情景中描述的突发事件特征，分析需要完成的各种任务的“清单”能力根据需完成的任务，建立并保持一定水平的相关应急能力特定情景随机情景通用任务职责任务通用能力预防、保护响应、恢复应急预案有效应对化解救援打击综合（一）基于“情景-任务-能力”的应急预案编制方法20三、应急预案编制与管理（二）突发事件情景分类矩阵21性质级别自然（N）技术（T）社会（S）合计一级巨灾（危机）疫病大流行特大地震飓风核泄漏危险化学品泄漏恐怖袭击（爆炸、生物袭击或核爆）暴乱7二级灾难级洪水大坝失效森林大火特大交通事故空难海难种族、宗教和经济纠纷等导致激烈冲突网络袭击7三级事故（件）级局地极端气象条件地质灾害工业与环境事故重大火灾重大交通事故公共集聚大规模工潮7合计7862122（三）应急预案功能与分类类别适用对象主要用途细化程度1.战略级预案（Strategic-levelplans）中央政府为主响应和恢复的战略目标、权限、任务和职责，确定能力，提出绩效及考核标准2.操作级预案（Operation-levelplans）国家与地方政府为主描述政府及各部门职责、任务和统一协调•概念预案（CONPLANs）政府应急管理与指挥部门整合政府及各部门能力，统一国家与地方同步行动•操作预案（OPLANs）各个部门和机构描述每个部门群组行动及需要的资源和人员3.战术级预案（Tactical-levelplans）参与现场应急响应功能单元在Oplan基础上产生并在随现场情况而改进完善4.现场行动方案（IncidentActionplan,IAP）现场执行应急响应任务单位依据Oplan在现场制定响应程序和任务指令（四）应急预案体系的基本结构23应急准备情景应急准备框架预案运行基础事故标准化管理物资协调公众保护信息共享应急培训应急演练突发事件风险评估特殊风险分析脆弱性分析应急能力评估应急准备目标应急准备任务应急准备文化应急预案系统应急预案结构原型预案编制指南预案管理办法重大基础设施与关键资源保护科学支撑技术支持宏观指导基于基础平台的预案系统运行环境工作连续性计划（五）以应急预案为平台提高应急准备能力预案评价改进演练组织、资源和培训能力建设24谢谢!25