公共产品多元治理模式的制度创新

公共产品多元治理模式的制度创新2007-04-1000:00:00[摘要]公共产品的治理模式直接影响公共产品治理的绩效。与公共产品治理的单一模式、二维模式相比，多元治理模式是最有效的。现存制度中的某些弊端直接影响多元治理模式的有效运作。在构建完善的治理体系的基础上，依据多元治理模式有效运作的制度需求进行制度创新，这是充分发挥多元治理模式在公共产品治理中的作用的前提，也是在公共产品治理过程中实现公平和效率统一的必不可少的条件。（中经评论·北京）一、公共产品多元治理模式的有效性公共产品治理模式从治理主体这一视角来分析，可以划分为政府垄断的单一模式、政府和私人部门合作治理的二维模式，以及政府、私人部门和民间组织共同治理的多元模式。不同的模式会带来不同的绩效，相比较而言，3种治理模式中多元治理模式是最有效的模式。单一模式就是政府垄断公共产品的生产、供给和管理的全部活动。在单一模式下，政府既是资金供应者，也是生产安排者和产品供给者，供给的方式是直接向消费者提供服务，而且往往是无偿的或者是低价的。这种单一供给模式的制度安排是：政府生产，即政府同时扮演安排者和生产者的角色；政府供给，即人们从政府机构获得或购买公共产品；政府间的协议，即政府雇用或付费给其他政府机构来提供公共产品。人们对公共产品的需求不断增长，单一治理模式陷入了困境。资金短缺、供需失衡、效率低下、效用递减是单一模式无法解决的问题二维模式就是政府和私人部门共同生产、供给和管理公共产品。政府和私人部门合作治理，政府成为公共产品供给的安排者，私人部门是资金的投入者和生产者。政府以公共利益为依归，私人部门以盈利为目的，产出的是能够满足公众需要的公共产品。这表明公共产品也是可以市场化运作的。由政府和私人部门共同治理，既可以解决效率问题，也可以解决公平问题，从而提高公共产品治理的绩效。私人部门的资本投入是以追求效率为目的的，效率也是公共产品供给的物质基础，是改善公共产品供给的前提条件。通过私人部门的参与，又使得公共资源得到了充分利用。政府由于手中掌握着公共项目资源，在合作中处于优势地位，通过制定一定的标准，维护社会公平既可以减轻财政负担，也可以提高公共产品治理的绩效）但是，二维模式运行过程中，至少存在3个亟待解决的问题：一是公共产品的供给无法覆盖社会的全部需求；几是在争夺政府授予特许权和签订承包合同阶段的寻租问题；三是公共产品生产、供给和管理过程中的数量、质量短缺问题、多元模式就是政府、私人部门和民间组织等共同负责公共产品的生产、供给和管理。在多元供给模式中，政府、私人部门和民间组织联合起来共同完成对公共产品的治理三者之间的关系是相互补充、相互支持、相互监督的关系）它们依据不同的原则在公共产品的治理中分别发挥着不同的社会功能（政府是以国家利益和行政区域内的公共利益为取向，对公共产品的治理做出全面安排，它不仅要承担纯公共产品的直接供给，而且要确定可以由私人部门生产的公共产品项目，完成相应的政策设计和制度创新。政府还负责对民间组织进行扶持、引导和规范，使其在公共产品治理中更有效地发挥应有的作用。私人部门以追求利润最大化为取向，依据相应的制度安排参与公共产品的治理，发挥政府无法发挥的作用。民间组织以追求公益性为取向，扩大公共产品对公众需求的覆盖范围。由于民间组织同公众的联系最直接，对公众公共产品的需求也最了解，可以补充政府和私人部门的不足。由于民间组织的参与，形成了有第三方介入的监督机制，更能够有效发挥监督机制的作用。民间组织一方面对政府进行监督，另一方面对私人部门进行监督。民间组织同政府和私人部门相比有自身的优势和特点。同政府组织相比民间组织更具有灵活性。这种灵活性带来的是低成本、高效率。民间组织独立于政府体系之外，可以摆脱政府组织结构的固定模式，形成自己特有的多样性和灵活性，形成平等的参与式的组织结构，在提供公共产品的过程中，可以创造出比政府更低的成本和更高的效率。同私人部门相比民间组织更具有公益性。民间组织不像私人部门那样追求自身利润的最大化，而是以某种公益性的目的为取向。以极强的使命感维护社会的公平和追求公共产品供给的高效率，实现公平和效率的统一。由此可见，多元模式的有效运作，是提高公共产品治理绩效的有效途径。目前，在我国政府垄断公共产品的单一模式正在被打破，多元治理模式正在形成。当然，多元治理模式的运作也暴露出了现有的制度安排存在的缺陷，提出了新的制度需求。二、公共产品多元治理新模式的制度性约束私人部门和民间组织参与公共产品的生产和维护，观念上的障碍已经破除，所要解决的关键问题是还存在着种种制度上的约束。第一，私人部门市场准入的制度约束。虽然，我们已经放开了某些公共产品生产领域，允许民营资本进入，但是，设置的条款较为苛刻，事实上限制了私人部门的进入当然，对公共产品生产领域准入限制的原因是多方面的，但某些公共产品生产领域对市场开放已经不存在政治上或意识形态上的障碍了，根本障碍是来自于垄断部门的特权或既得利益集团不肯放弃控制权。现存的制度对打破垄断和放弃控制权，缺少强制性的规范。准入制度上的种种约束，已经成为私人部门进入公共产品领域的，并在该领域发展的最大障碍。第二，产权保护方面的制度约束。私人部门要想进入公共产品的治理领域，产权保护是其成功地提供公共产品的重要保障。如果产权能够的得到确立和保护，只要交易成本足够低，私人交易就能实现资源的最优配置。私人部门进入公共产品治理领域，它必须承受来自政府的、社会的和市场的多方面的压力，对私人产权的保护和投资的保护更显得尤为重要。当然，我们在产权保护方面的制度正在逐步完善，但也不能否认政府承诺前后不一致的现象仍然存在，甚至在某些地方还一定程度地存在着对私人部门的掠夺问题。产权保护方面的制度约束，一定程度上影响着私人部门进入公共产品治理领域的积极性。第三，民间组织身份方面的制度约束。我国的民间组织发育较晚，还处在发展的初始阶段。而且，由于受到原有制度的影响，有相当一部分民间组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的。有的民间组织本身就是各级党政机构直接创办的，有些民间组织是从党政机构转变过来的，不是纯粹意义上的民间组织，带有官办的性质。有的民间组织是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办的，同党政机关有着千丝万缕的联系。由于上述民间组织其资源主要来源于政府，不可避免地在活动方式上和管理体制上，都严重依赖于政府，其独立性和自主性比较差。即使民间自发建立的组织，也要挂靠相应的业务主管单位，其活动也要受到种种限制。真正意义上的、独立的民间组织近年来有了一定的发展，但是不仅数量少，规模也不大，需要有一个大发展的过程。政府对民间组织是要扶持而不是打压，引导而不是限制，规范而不是扼杀。民间组织不能得到很好的发育，公共产品多元治理模式就不可能真正运作起来。第四，政府职能方面的制度约束。我国正处于政府转型的过程中，由于政府职能转变不彻底，原有经济体制下政府的某些特征还没有完全消除，政府职能越位的现象大量存在，政府仍然具有垄断公共产品供给的冲动。更有甚者，政府还承揽着某些私人产品的供给职责。虽然，与新体制相适应的政府职能已经被详细地加以描述了，也成为社会大多数人的共识，但是，政府出于自身利益，迟迟不愿意从应该退出的领域退出。政府缺少有效的自我约束机制，导致机构膨胀，人员增加，行政经费支出大幅度提高，寻租和腐败现象大量存在。公共产品多元治理模式在政府职能大量越位的情况下，是无法有效运作的。政府不从它应该退出的领域退出，私人部门就无法进入，民间组织的正常活动也无法开展。三、公共产品多元治理模式的制度需求与创新公共产品多元供给模式的有效运作，必须打破原有制度的束缚，有与之相匹配的制度作保证。这些基本的制度保证构成了多元治理模式有效运作的制度需求。政府要对这些制度需求做出回应，以提供相应的制度供给。公共产品多元治理模式有效运作的制度需求主要包括如下内容：第一，准入制度。准入制度是公共产品多元治理模式有效运行的首要的制度需求。政府要通过相应的制度安排，明确开放的领域，也就是明确哪些公共产品领域允许私人部门和民间组织进入；明确进入的条件，也就是明确哪些私人部门和民间组织可以进入；明确相应的程序，也就是明确设置能够保证私人部门和民间组织平等竞争的程序，保证进入的公正性和合理性。如果没有健全的准入制度的支持，公共产品多元治理模式的有效运作只能是一句空话。第二，保障制度。私人部门进入公共产品治理领域，一个非常重要的问题就是产权保护问题。产权保护问题，是公共产品多元治理模式有效运作的带有关键性的制度需求。私人部门投资公共产品的生产，如果产权得不到应有的保护，不仅会失去安全感，更重要的会失去投资的热情。私人部门如果不进入公共产品治理领域，不要说会影响公共产品多元治理模式的有效运作、就连公共产品多元治理模式也无法形成。民间组织参与公共产品的治理，也需要相应的保障制度保护民间组织的合法权益，否则，民间组织参与活动的合法性可能受到威胁。第三，调节制度。调节制度就是能够有效调节公共产品市场价格的制度，这也是非常重要的制度需求。通过相应的制度设计，建立起有效调节公共产品市场价格的机制，降低公共产品生产领域的投资风险，可以使私人部门得到较为长期的收益回报，刺激私人部门进入公共产品生产领域的积极性。没有合理的公共产品市场价格的调节制度，私人部门的收益回报没有相应的保证，其积极性就会受到影响。民间组织参与公共产品的治理活动，当然不以盈利为目的，但有些项目也要收取一定的费用，这也需要相应的调节制度予以支持。第四，监督制度。公共产品多元治理模式的有效运作，需要健全的监督制度作保证。监督制度是由内部监督制度和外部监督制度构成的。内部监督制度就是多元治理模式内部不同主体的相互监督，包括政府部门对私人部门和民间组织的监督；民间组织对政府部门和私人部门的监督；私人部门对政府部门和民间组织的监督。为了使内部监督更有效地发挥作用，需要有效的监督制度。外部监督制度就是监督主体来自公共产品多元治理模式的外部。外部监督也是重要的监督形式，为了保证外部监督发挥应有的作用，也需要有相应的制度安排。第五，评价制度。对公共产品治理绩效要做出合理的评价必须建立合理的评价制度，这也是公共产品多元治理模式有效运作必不可少的制度需求。要建立有效的评价制度，关键是要明确评价的主体、评价的标准、评价的内容和评价的程序，还要明确政府、私人部门和民间组织在多元治理模式中各自的职责，是评价能够有所遵循。第六，淘汰制度。准入制度解决的是人口的问题，而淘汰制度是解决出口的问题。由于私人部门的逐利性，有可能在获得了某一项目之后，不能很好地提供相应的公共产品。对那些不能很好履行职责的私人部门，可以通过合理的和合法的程序淘汰出局，以保证多元治理模式的良性运作。公共产品多元治理模式有效运行的制度需求，决定了制度创新的思路与对策。制度创新必须围绕着制度需求来进行才有意义。打破垄断，开放市场，公平竞争，保护产权，是我们进行制度创新应该坚持的基本原则。制度创新属于制度变迁的范畴。由于制度变迁存在着路径依赖的作用，有可能使无绩效的制度得以长期维持。要进行制度创新必须通过政府等权威力量改变制度变迁的路径依赖性质。制度创新还有一个关键性的问题就是政府转型，政府要由管制型政府转变为服务型政府，完善与服务型政府相适应的制度。必须明确政府和市场的关系，政府和社会的关系。政府就是要为市场服务，为公众服务，以保证政府自身形成推动公共支出效率的内在改革动力。通过制度创新用相应的制度保证政府真正成为公共利益的代表，以更好地为公众提供公共产品。在公共产品治理过程中，实现公平和效率的统一