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煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划国家发展和改革委员会国家能源局二○一一年十二月1前言煤层气（煤矿瓦斯）是优质清洁能源。我国埋深2000米以浅煤层气地质资源量约36.81万亿立方米，居世界第三位。国家高度重视煤层气开发利用和煤矿瓦斯防治工作，“十一五”期间煤层气开发初步实现商业化、规模化，煤矿瓦斯防治工作取得显著成效。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，国家发展和改革委员会、国家能源局组织有关单位在充分调研、广泛吸取各方面意见和建议的基础上，编制了《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》分析了煤层气（煤矿瓦斯）开发利用现状和面临的形势，提出了未来五年我国煤层气（煤矿瓦斯）开发利用的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务和保障措施。《规划》提出，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持市场引导，强化政策扶持，加大科技攻关，统筹布局，合理开发，加快沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层气产业化基地建设，推进重点矿区煤矿瓦斯规模化抽采利用，保障煤矿安全生产，增加清洁能源供应，保护生态环境。《规划》是指导我国煤层气（煤矿瓦斯）开发利用、引导社会资源配置、决策重大项目、安排政府投资的重要依据。2第一章发展现状一、“十一五”期间的主要成就“十一五”期间，国家制定了一系列政策措施，强力推进煤层气（煤矿瓦斯）开发利用，煤层气地面开发实现历史性突破，煤矿瓦斯抽采利用规模逐年快速增长，煤矿瓦斯防治能力明显提高，奠定了进一步加快发展的基础。（一）煤层气实现规模化开发利用国家启动沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘两个产业化基地建设，实施煤层气开发利用高技术产业化示范工程，建成端氏—博爱、端氏—沁水等煤层气长输管线，初步实现规模化、商业化开发，形成了煤层气勘探、开发、生产、输送、销售、利用等一体化产业格局。重点煤层气企业加快发展，对外合作取得新进展，潘庄、枣园项目进入开发阶段，柳林、寿阳等项目获得探明储量。“十一五”期间，煤层气开发从零起步，施工煤层气井5400余口，形成产能31亿立方米。2010年，煤层气产量15亿立方米，商品量12亿立方米。新增煤层气探明地质储量1980亿立方米，是“十五”时期的2.6倍。（二）煤矿瓦斯抽采利用取得重大进展国家强力推进煤矿瓦斯“先抽后采、抽采达标”，加强瓦斯综合利用，安排中央预算内资金支持煤矿瓦斯治理示范矿井和抽采利用规模化矿区建设，煤矿瓦斯抽采利用量逐年大幅度上升。2010年，煤3矿瓦斯抽采量75亿立方米、利用量23亿立方米，分别比2005年增长226%、283%。山西、贵州、安徽等省瓦斯抽采量超过5亿立方米，晋城、阳泉、淮南等10个煤矿企业瓦斯抽采量超过1亿立方米。（三）煤矿瓦斯防治形势稳步好转国家加快调整煤炭工业结构，淘汰煤矿落后产能，将煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用作为防治煤矿瓦斯事故的治本之策。加大安全投入，安排中央预算内投资150亿元，带动地方和企业投资1000亿元以上。加强基础管理工作，组织专家“会诊”，编制瓦斯地质图。落实企业主体责任，开展瓦斯专项整治，强化监管监察。煤矿瓦斯防治形势持续稳步好转，瓦斯事故和死亡人数逐年大幅度下降。2010年与2005年相比，煤矿瓦斯事故起数、死亡人数分别下降65%、71.3%，10人以上瓦斯事故、死亡人数分别下降73.1%、83.5%。（四）煤层气开发利用技术水平进一步提高实施大型油气田及煤层气开发国家科技重大专项，攻克了多分支水平井钻完井等6项重大核心技术和井下水平定向钻孔钻进等47项专有技术。组建了煤矿瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用国家工程研究中心。完成国家科技支撑计划“煤矿瓦斯、火灾与顶板重大灾害防治关键技术研究”，“973”计划“预防煤矿瓦斯动力灾害防治关键技术研究”等项目，实施10项瓦斯治理技术示范工程和8项技术与装备研发，获得了煤与瓦斯突出机理的新认识，取得了低透气性煤层群无煤柱煤与瓦斯共采关键技术等一批重大成果。4（五）煤层气开发利用政策框架初步形成国务院办公厅印发了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发〔2006〕47号），有关部门出台了煤炭生产安全费用提取、煤层气抽采利用企业税费减免、财政补贴、瓦斯发电上网及加价、人才培养等扶持政策，初步形成了煤层气（煤矿瓦斯）开发利用政策框架。国有重点煤矿企业累计提取煤炭生产安全费用1500亿元。企业开发利用煤层气（煤矿瓦斯），中央财政每立方米补贴0.2元，2007年以来累计补贴7.2亿元。新增3家企业煤层气对外合作专营权。初步建立了煤层气（煤矿瓦斯）勘探、开发、安全等标准体系，发布了低浓度瓦斯输送和利用等行业标准。（六）煤层气开发利用节能减排效益开始显现煤层气（煤矿瓦斯）利用范围不断拓展，广泛应用于城市民用、汽车燃料、工业燃料、瓦斯发电等领域，煤矿瓦斯用户超过189万户，煤层气燃料汽车6000余辆，瓦斯发电装机容量超过75万千瓦，实施煤矿瓦斯回收利用CDM项目60余项。低浓度瓦斯发电开始推广，风排瓦斯利用示范项目已经启动。“十一五”期间，累计利用煤层气（煤矿瓦斯）95亿立方米，相当于节约标准煤1150万吨，减排二氧化碳14250万吨。（七）煤矿瓦斯防治组织领导体系逐步完善成立了12个部门和单位组成的煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，26个产煤省（区、市）相应成立领导小组，形成了部门协调、5上下联动、齐抓共管、综合防治的工作体系，研究解决了一批煤矿瓦斯防治和煤层气开发利用方面的重大问题。实行目标管理，对各产煤省（区、市）及重点煤层气企业下达年度瓦斯抽采利用和煤层气地面开发利用目标，实施季度考核通报。每年召开全国煤矿瓦斯防治现场会或电视电话会议，推广先进经验，提升防治理念，安排部署工作。举办了10期培训班，45户安全重点监控煤矿企业、78个重点产煤市以及部门负责人近1000人参加培训，近6000人到矿区学习交流。积极协调解决矿业权重叠问题，核减5~10年内影响煤炭开采的煤层气矿业权面积1.1万平方公里，协调煤炭企业与煤层气企业合作开发矿业权面积0.8万平方公里。二、存在的主要问题（一）勘探投入不足煤层气勘探风险大、投入高、回收期长。国家用于煤层气基础勘探资金少，规定的最低勘探投入标准低，探矿权人投资积极性不高，社会资金参与煤层气勘探存在障碍，融资渠道不畅，勘查程度低。目前，煤层气探明地质储量2734亿立方米，仅为预测资源总量的0.74%，难以满足大规模产能建设需要。（二）抽采条件复杂我国煤层气赋存条件区域性差异大，多数地区呈低压力、低渗透、低饱和特点，除沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘外，其他地区目前实现规模化、产业化开发难度大。高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井多，随着开6采深度加大，地应力和瓦斯压力进一步增加，井下抽采难度增大。（三）利用率低部分煤层气项目管道建设等配套工程滞后，下游市场不完善，地面抽采的煤层气不能全部利用。煤矿瓦斯抽采项目规模小、浓度变化大、利用设施不健全，大量煤矿瓦斯未有效利用，2010年利用率仅为30.7%。（四）关键技术有待突破煤层气（煤矿瓦斯）开发利用基础研究薄弱。现有煤层气勘探开发技术不能适应复杂地质条件，钻井、压裂等技术装备水平较低，低阶煤和高应力区煤层气开发等关键技术有待研发。煤与瓦斯突出机理仍未完全掌握，深部低透气性煤层瓦斯抽采关键技术装备水平亟待提升。（五）扶持政策需要进一步落实和完善瓦斯发电机组规模小、布局分散，致使部分地区瓦斯发电上网难，加价扶持政策落实不到位。煤层气法律法规和标准规范尚不健全。煤层气（煤矿瓦斯）开发利用经济效益差，现有补贴标准偏低。高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井开采成本高、安全投入大，需要国家在税费等方面出台扶持政策。（六）协调开发机制尚不健全煤层气和煤炭是同一储层的共生矿产资源。长期以来，两种资源矿业权分别设置，一些地区存在矿业权交叉重叠问题，有关部门采取了清理措施，推动合作开发，但煤层气和煤炭协调开发机制尚未全面形成，既不利于煤层气规模化开发，也给煤矿安全生产带来隐患。7第二章发展环境一、能源需求持续增长“十二五”时期，我国经济继续保持平稳较快发展，工业化和城镇化进程继续加快，能源需求将持续增长。受资源赋存条件制约，石油天然气供需矛盾突出，对外依存度逐年攀升。煤层气（煤矿瓦斯）开发利用可有效增加国内能源供应，具有广阔的发展前景。二、能源结构调整加快“十二五”时期，国家加快转变经济发展方式，推动能源生产和利用方式变革，着力构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，需要进一步加大能源结构调整力度。大力推进煤层气（煤矿瓦斯）开发利用，有利于优化能源结构，提高能源利用效率。三、安全要求越来越高以人为本、关爱生命、构建和谐社会，要求加快安全高效煤矿建设，不断提高煤矿安全生产水平，煤矿瓦斯防治任务更加艰巨。加快煤层气（煤矿瓦斯）开发利用，强力推进煤矿瓦斯先抽后采、抽采达标，有利于从根本上预防和避免煤矿瓦斯事故。四、资源节约力度加大“十二五”时期，国家确定单位国内生产总值能源消耗降低16%，对节能提出了更高要求。煤层气（煤矿瓦斯）是优质化石能源，有利8于分布式能源系统推广应用，提高能源利用效率。随着技术不断进步，抽采利用率提高，可大量节约资源，提高综合利用水平。五、环境保护约束增强“十二五”时期，国家确定单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，对控制温室气体排放提出了更高要求。煤层气（煤矿瓦斯）的温室效应是二氧化碳的21倍，每利用1亿立方米相当于减排二氧化碳150万吨。加快煤层气（煤矿瓦斯）开发，不断提高利用率，可大幅度降低温室气体排放，保护生态环境。9第三章指导思想、基本原则和发展目标一、指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，加快转变煤层气产业发展方式，坚持市场引导，强化政策扶持，加大科技攻关，统筹规划，合理开发，加快煤层气产业发展，加大煤矿瓦斯抽采利用力度，推进采煤采气一体化，保障煤矿安全生产，增加清洁能源供应，促进节能减排，保护生态环境。二、基本原则坚持地面开发与井下抽采相结合，构建高效协调开发格局；坚持自营开发与对外合作相结合，实现规模化产业化开发；坚持就近利用与余气外输相结合，形成以用促抽良性循环；坚持基础研究与技术创新相结合，突破开发利用技术瓶颈；坚持市场引导与政策扶持相结合，促进产业又好又快发展；坚持安全环保与资源利用相结合，加快推进和谐社会建设。三、发展目标2015年，煤矿瓦斯事故起数和死亡人数比2010年下降40%以上；煤层气（煤矿瓦斯）产量达到300亿立方米，其中地面开发160亿立方米，基本全部利用，煤矿瓦斯抽采140亿立方米，利用率60%以上；瓦斯发电装机容量超过285万千瓦，民用超过320万户。“十二五”期间，新增煤层气探明地质储量1万亿立方米，建成沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘两大煤层气产业化基地。10第四章规划布局和主要任务一、煤层气勘探以沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘为重点，加快实施山西柿庄南、柳林、陕西韩城等勘探项目，为产业化基地建设提供资源保障。推进安徽、河南、四川、贵州、甘肃、新疆等省区勘探，实施宿州、焦作、织金、准噶尔等勘探项目，力争在新疆等西北地区低阶煤煤层气勘探取得突破，探索滇东黔西高应力区煤层气资源勘探有效途径。到2015年，新增煤层气探明地质储量1万亿立方米。二、煤层气（煤矿瓦斯）开发（一）地面开发“十二五”期间，重点开发沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘，建成煤层气产业化基地，已有产区稳产增产，新建产区增加储量、扩大产能，配套完善基础设施，实现产量快速增长。继续做好煤矿区煤层气地面开发。开展安徽、河南、四川、贵州、甘肃、新疆等省区煤层气开发试验，力争取得突破。到2015年，煤层气产量达到160亿立方米。1、沁水盆地煤层气产业化基地建设沁水盆地位于山西省东南部，含煤面积2.4万平方千米，埋深2000米以浅煤层气资源量3.7万亿立方米，探明地质储量1834亿立11方米，已建成产能25亿立方米，初步形成勘探、开发、生产、输送、销售和利用等一体化产业基地。“十二五”期间，建成寺河、潘河、成庄、潘庄、赵庄项目