上海合作组织反恐情报机制的功能

上海合作组织反恐情报机制的功能张杰【内容提要】出于反恐进程务实合作、维护地区安全的需要,上海合作组织地区反恐怖机构通过培养情报意识,以专门机构为载体,建立系统的搜集、分析与运行机制,消减成员国各方差异,增进协调与合作,以发挥对恐怖主义活动严密的监测性、预警性等功能,为反恐决策提供准确而有价值的情报。【关键词】上海合作组织反恐情报机制【作者简介】张杰,1971年生,中国人民公安大学副教授、经济学硕士。(北京100038)一情报机制在上海合作组织反恐进程中的必要性信息时代,情报作为稀缺资源成为共识。上海合作组织的产生源于地区安全维护的需要,要实现成员国间的情报共享,在搜集、筛选、分析情报和制定反恐对策方面达成协调一致性,建立一个系统的机制已日益成为加强反恐的务实合作之核心。地区反恐机构是上海合作组织两个常设机构之一。出于对恐怖主义跨国特性的认识和对情报的重视,各成员国一般把地区反恐机构在本国的执法合作办公室设在国家安全部门内。这意味着在警务合作中加强对情报工作研究的必然性。从犯罪角度看,恐怖主义的犯罪也是中国警务工作面临的新任务。尤其近年中亚恐怖主义犯罪与毒品犯罪的暗中勾结使得形势更为复杂。2006年上海合作组织峰会签署的文件数量最多的是有关反恐合作的文件,这不但表明了地区加强务实反恐的意图,而且表明了上海合作组织核心任务依然是反恐。而情报机制正是实现这一目标的现实工具,它越来越成为该组织反恐功能发挥的核心手段。作为不断发展的地区合作体,需要建立系统的情报搜集、筛选、分析和制定对策的机制来指导反恐进程。同时,中亚地区特定的地理、政治、历史条件,也增强对情报的高度依赖性。中亚传统上是地缘政治缓冲区,特殊的宗教形势使其成为恐怖主义的温床。“三股势力”在此形成和发展还与美国及沙特等国经济支持有关,美国等将其定位为“战略利益区”,与盟国等联合派员,建立民间组织。中亚越来越成为国际战略的角逐目标[1]。同时,反恐经验比较丰富的国家均意识到了情报的重要性。如德国在20世纪80年代总结反恐经验时得出重要一条:“对从事恐怖主义活动嫌疑分子的动态掌握了极为准确的情报。”俄罗斯反恐怖训练的负责人林杰尔也讲过,良好的情报信息保障是任何一个反恐怖组织最起码的基础。美国国务院反恐怖办公室主任安东尼·奎因顿曾经讲,如果我们要对事先发生的事情有所了解,就必须掌握最关键最正确和最新的情报,没有这种情报,既不能采取必要的反击措施,也得不到足够的资料作为在某种现实危机中决策的依据。再看美国,10个情报机构中有6个情报机构直接负责参与反恐怖斗争,即:中央情报局、联邦调查局、国务院情报研究局、国防部情报局、国家安全局和武装部队情报机构。只有拿到可靠情报才能采取措施阻止恐怖行为。而上海合作组织地区反恐机构还没有一个统一的系统的情报体系、制度或机制,甚至初步的规划。如果说有反恐情报工作的话,基本上是停留在成员国各自主权内开展的。依托该组织框架的情报机制的构建尚属空白,地区反恐机构各种章程条例中也未对机构和成员国约定提供情报的职能与任务。受中亚国家人力与技术资源的限制,靠单个国家开展情报工作是十分有限的,上海合作组织作为该区域组织构建反恐情报机制,无疑是推进这一地区反恐进程的主要动力。二情报机制在上海合作组织中的功能体现反恐情报同政治情报、军事情报、社会情报、科学技术情报一样,具有其自身特点和功能。其活动领域是在同恐怖主义活动作斗争的范围内,所以它既具有情报普遍性,又具有自身特殊性。所谓上海合作组织反恐情报是指就打击恐怖主义问题,供地区反恐机构决策、部署和行动所必需的信息及对其进行加工研究的成果。它是为反恐提供侦查线索、揭示恐怖主义活动规律及内在联系、为发现、控制、侦察、预测和预防恐怖主义活动提供决策的过程而形成的机制,它在本组织框架内应具备如下特点。(一)广泛的监测性这是中亚地区恐怖主义与毒品犯罪典型的共生关系所要求的。首先,共生关系表现为二者活动特点越来越相似。中亚是多民族共生的地区,且人口基数少,犯罪主体大多持相同信仰或是同一民族,且数量构成上,一般3~4人即可单独行动,恐怖分子头领有意将组织分割成这种最小规模的团体,只要能独立行动即可,且有继续分化之趋势。既可联合又可独立行动,使得组织任何部分遭受打击后,不影响其他部分继续活动,仍保持活动能力。其次,两种类型犯罪的经济目的趋同。贩毒集团通过暴力获取经济利益的目的和恐怖主义犯罪强大资金需求不谋而合。贩毒团伙和恐怖组织勾结密切,如“乌兹别克伊斯兰运动”、国家禁止的教权主义党“伊斯兰黑斯普塔赫利尔”等,帮助他们调动武器、毒品和资金。贩毒开始成为国际恐怖主义和地区极端主义融资的重要渠道。穆斯林激进分子和贩毒组织的合作关系越来越明显,使得中亚恐怖主义团伙和组织渐渐结束了直接从事毒品走私的行为。这主要是因为中亚国家经济体少,除哈萨克斯坦经济状况相对稳定,其他各国社会贫困加剧,合法经济体的匮乏,经济来源途径单一,使得毒品犯罪和恐怖主义犯罪多采取暴力手段。而犯罪组织要获取充足资金,除了得到国外资助,均以毒品交易为支撑。尤其是小的初期发展起来的犯罪团体都不得不以贩毒作为主要经济来源。恐怖主义组织为了更快地达到目的,尝试直接培训匪徒、购买武器、打通任何能获得资金的贩毒渠道。两种犯罪的差别也因中亚在地理上紧邻阿富汗而开始消失。通常,阿富汗运出的毒品每年途经中亚留下10余吨,吸引了该地公民从事贩毒生意,复杂化了中亚的恐怖主义发展形势。同时,在恐怖分子影响下,大部分贩毒分子开始遵守穆斯林激进分子的守则。恐怖分子表面上以“圣战”号召大家,却允许成员可以不按照古兰经要求做,只要赚钱,可以作任何古兰经不允许的事情,借口是:等到伊斯兰国家建立之后再遵守仪式要求,一切为了获得最终的伊斯兰政教合一的“国家”。从这点看中亚恐怖主义不能仅按传统观点分析和甄别,其双重属性增大了侦查难度,对恐怖主义犯罪的情报侦查扩大到了对毒品犯罪领域的侦查,因此这就要求上海合作组织反恐情报机制具有对毒品犯罪等相关犯罪形势的广泛监测性。(二)预警性与预测性首先,早期的预警系统是为了防止自然灾害,包括一些人为灾难。恐怖主义属于人为灾难。预警是为减少恐怖行为造成的破坏,预防可能发生的恐怖行为,快速地找到信息源,在最快时间作出反映,甚至警告。对上海合作组织而言,反恐情报机制最终目标就是形成这样一个具有反恐预警性功能的系统,以最快时间发出警告。赋予上海合作组织地区反恐机构执委会宣布预警系统启动的权力,执委会作为预警发布单位,负责把预警确切到某一个层面的范围[2]。其预警性主要反映在两个层面:一是对恐怖行为的预警:第一是恐怖事件发生前。上海合作组织地区反恐机构一方面准备好应付困难的局面,尽量减少恐怖效应,比如反恐局抓住一些恐怖分子,减少压力;第二是一旦恐怖行为发生了,依赖武装力量迅速截获他们,协调武装力量在以下三个方面得到支持:(1)指挥、控制、通讯,(2)设备,(3)人员,以减少恐怖行为造成的破坏;第三是恐怖行为发生后,尽量减少恐怖活动造成的混乱。二是对情报信息的预警:掌控地区发展动态及各种不安定因素,建立具有深层次、预警性的情报信息机制。搜集关于恐怖团伙活动特征,其规模、行为种类、活动地点、基地、组织形式、何时发动什么样的袭击;尤其是不同时区的成员国分享这些情报时所使用的时间;预告恐怖分子采用的设备与政府对抗下一个行动的方向和时间等。其次,该机制还应具有良好的预测性。对恐怖主义情报的分析、研究、判断和脱离都是以情报的客观性和准确性为前提。恐怖主义趋势预测结果即是方案的出台基础,是反恐情报的二次形成,对最终决策的形成起重要作用。预测结果正确与否,要经过情报反馈得到验证。恐怖主义作为一种社会现象,其本质和变化规律是可认识的,认识产生于对其活动发展及现状的研究。通过反恐情报体系掌握其活动规律,以预测未来发展趋势,揭示活动本质、规律和内在联系。从情报学原理上看,对客体发展趋势的预测,不仅要全面考虑本客体特点,还要综合联系社会相关系统的因素。例如政治、法律、经济、文化、道德、教育和家庭等。因此情报机制通过全面、整体、联系、动态地观察和研究,从而发挥对恐怖主义活动动因、条件、潜在因素、类型等具体事项的预测性[3]。(三)人力的能动性人力资源的能动性集中在情报机制的各个环节,尤其是搜集过程。搜集机制是上海合作组织情报机制构建的第一步,它作为一个国际性组织初创阶段,在不同法律体系框架内,尤其在中亚特殊历史、文化、政治背景下,开展情报信息工作,是一项复杂的工程。情报来源方式有几种:人力情报来源、公共信息情报来源、网上情报来源等。其中,公共信息的情报来源可以给出更大更广泛的视角,帮助更好地理解事件的发生;网上情报的来源则更多地取决于技术水平的支持,例如,计划研发可以采集大量信息数据的计算机系统,从而把从网络博客和电子邮件中收集到的信息与政府档案和情报资料综合在一起,总结出恐怖分子活动的规律。网络搜寻范围非常广,能从网上收集有关公司和民众的信息,包括财务记录和新闻报道,然后把这些信息与上合组织情报部门和执法机构的资料进行对照分析,把相关数据储存在一起。然而,对中亚地区而言,要保证情报来源广泛,仅靠地区反恐机构的技术性和公共信息的搜集是远远不够的。尤其是人力资源能动性的发挥对反恐情报的搜集与取得显得至关重要。人力情报指对特定的人布置不特定的任务和不特定的人布置特定的任务,其属性比公共信息和网上情报在来源上更具有不确定性和灵活性。与他国在中亚地区的政策相比,中国与中亚警务合作中也延续了对政治文化力量的忽略。情报机制构建与开展可以通过上海合作组织弥补中亚地区政治文化的脆弱性,同时实现反恐情报的本土化,这种地区形势要求反恐情报搜集与获取上也要采取贫民化模式,以应对中亚地区恐怖主义平民化和世俗化的趋向。中亚独立以来,价值观受到拜金主义的严峻挑战,盲目的拜金主义,甚至忽略了获得金钱的道义思考,不惜采用犯罪手段。社会盲目对金钱的崇拜模糊了人们对周围环境和国家利益的理性思考。例如,吉尔吉斯斯坦发生“颜色革命”时,民众持器械冲进中国商铺大肆抢劫,是偶然中的必然,是盲目拜金主义的极端体现。温饱问题尚未解决的中亚,加之政治文化的脆弱性、分散性和附属性,使得民众更易受蛊惑,甚至不假思索地接受那些利用贫困阶层和鼓吹拜金思想的恐怖分子的误导。贫民成为恐怖主义阵营扩大的首选对象,这使中亚地区恐怖主义大多以贫民为基础,出现了贫民化和世俗化的发展倾向,它不仅对上海合作组织反恐进程提出了挑战,也对该组织的情报机制提出了挑战。恐怖分子更愿意在民族化突出的地区发展成员。贫民化和世俗化趋向意味着反恐情报的社会性更强,仅仅依赖专业性机构和人员搜集情报不足以完成打击恐怖主义的任务。在这样一个形势复杂、活动隐蔽的地区,作为国际性组织应从更广泛层面和范围上进行情报搜集,以保证恐怖主义情报的两个重要属性——价值性与社会性。价值性即较为真实、准确地反映客观事实,有利于发现、控制、侦察和预测恐怖主义活动的信息;社会性即情报必然来源于社会,反应于社会心态下恐怖主义犯罪领域中的矛盾和斗争,即反应围绕恐怖主义行为所表现出的人、事、物的社会现象及其内在联系,揭示在社会生活中恐怖主义活动的本质和规律。反恐情报的社会性决定了其来源的民众基础和广泛性的特点,这就要求在搜集上不仅要依靠专门的情报工作,还要依靠广大的民众,依靠公开的社会工作,来广泛开辟情报的来源。上海合作组织成员国之间的特性和差异性,还使“社会性”变得多样化。确切地说,情报工作要符合这种社会性,即建立多层次的、贫民化的、基层化的反恐情报来源渠道网。依靠不同的中亚民族语言获取情报,以增强情报的准确性、可靠性和及时性。而要了解语言,就要在中亚复杂繁多的语言环境中,建立适应本土语言文化环境的情报搜集次序。上述目标仅靠技术支持是不能完成的,人的能动性将更重要。只有发挥人力资源的差异性,才能解决本土化、社会化与民族特色,它可以促进情报搜集和传递的全面性、广泛性和真实性。美国在这方面走在了前面,它在中亚投入的不仅是看得见的军事力量,还有人力资源在中亚从文化到政治领域的传播与渗透,设立了以各种名目掩护的地下民间