农村公共产品供给制度：现状、形成机理与目标模式选择

1农村公共产品供给制度：现状、形成机理与目标模式选择官永彬（重庆师范大学旅游学院，重庆沙坪坝400047）摘要：长期以来，我国农村公共产品供给制度忽视广大农户对农村公共产品的需求偏好，从而引致农村公共产品供求机制的失衡，而要实现农村公共产品的最优供给，必须把农民的需求偏好作为农村公共产品供给函数的内生变量，现实最佳的目标模式就是针对不同类型的农村公共产品提出与之相配套的四种模式：政府供给型、政府与私人混合供给型、民间组织供给型与私人供给型，逐步建立起政府、民间组织、私人等多渠道、多形式、多层次的多元化供给格局。关键词：公共产品农村公共产品最优供给TheSupplySystemofRuralPublicGoods:CurrentSituation,ReasonandGoalModeChoiceGuanYong–bin(CollegeofTravel,ChongqingNormalUniversity,Chongqing400047,China)Abstract:Foralongtime,thesupplysystemofruralpublicgoodshasignoredthedemandsofnumerouspeasantsforruralpublicgoods,breakingthebalanceofsupplyanddemandoftheruralpublicgoods.Inordertoachievebalancedsupplyofruralpublicgoods,weshouldregardthedemandsofpeasantsasendogenousvariableofsupplyfunctionofruralpublicgoods.Theoptimalgoalmodeistoprovidedifferentsupplytypesaccordingtothevarietyofruralpublicgoods:bygovernment,bygovernmentandindividual,bynon-governmentorganizationorbyindividual,andsetupasupplypatternofmultiplechannels,forms,andlevelsbythegovernment,non-governmentorganization,individual,etc.Keywords:publicgoods;ruralpublicgoods;optimalsupply1农村公共产品供给：现状分析农业是自然再生产与经济再生产相交织的产业，面临着资源与市场的双重约束，其天生的弱质性决定了与农村公共产品高度的依赖性，这种联系随着家庭承包责任制确立以来得到不断强化。但是，由于农村公共产品供给制度改革的滞后，其存在的制度缺陷日益突出，结果导致供求机制失衡。1.1从农户的需求层面分析：农村公共产品有效供给不足建国以来，农业基本建设投资占全社会基建投资的比重一直偏低，1994年达到历史最低点2.5%，尽管近年来投资的比重有所上升，2002年达到7.3%，高于“九五”和“八五”期2间的5.6%和3%，但是远低于“二五”时期的11.3%（见表一）。财政支农方面，改革开放以来，国家财政用于农业支出的绝对量在不断增加，从1978年的150.7亿元增加到2001年的1456.7亿元，但财政农业支出占整个财政支出的比重在总体上却是下降的，1978年这一比重为13.4%，2001年降低到7.7%，下降近5.7个百分点（见表二）。能源、交通、通讯方面，目前全国83%的村不能饮用自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，农村用电电压不稳、电价偏高，平均是城镇电费的2倍以上。科、教、文、卫方面，由于科技投入不足，农业科技队伍不稳定和失散流失问题尤为严重，在全国乡级推广站“断奶”的有1.9万个，占全国已建立乡推广站的40%，这一状况是近年来毕业到农村的本科生和研究生已流失30%~40%；1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用34.9%，1998年为24.9%，5年下降了10个百分点；农民文化素质低,在农村仍有10%的文盲半文盲和35%的小学文化程度的人口,初中及初中文化程度以下的比例占80%以上；农村大部分人口末享受社会保障，1991年享受社会保障的农村人数占农村劳动者的比重仅为2.2%，而同期城镇享受社会保障的人数占城镇劳动者的比重高达90.9%。此外，农村的生态环境恶化迅速，主要表现为：水土流失，土地沙化,水资源匮乏，旱涝灾害频繁，环境污染严重等。表一：建国以来农业基本建设投资占全社会基本建设投资的比重时期比重（%）“一五”时期7.1“二五”时期11.3“三五“时期10.7“四五”时期9.8“五五”时期10.5“六五”时期5“七五”时期3.31994年2.5“八五”时期3“九五”时期5.6“十五”时期2001年6.82002年7.3资料来源：《中国农村统计年鉴，（2003）》，中国统计出版社，20033表二：国家财政用于农业的支出单位：亿元年份农业支出（亿元）农业支出占财政支出的比重（%）1978150.713.41980150.012.21985153.67.71990307.810.01991347.610.31992376.010.01993440.59.51994533.09.21995574.98.31996700.48.81997766.48.319981154.810.719991085.88.220001231.57.820011456.77.7资料来源：《中国农村统计年鉴，（2003）》，中国统计出版社，2003注：农业支出主要包括支援农村生产支出和各项农业事业费、基本建设支出、科技三项费用、以及其他支出1.2从政府的供给层面分析：农村公共产品无效供给膨胀农村基层政府受内部性（公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益，而非公共利益或社会福利）的影响，其公共产品的供给函数把农民的需求偏好作为外生变量而不予考虑，导致农村公共产品政府供给的低效率。（1）在科学的政绩考核体系尚未建立的情况下,“政绩工程”对于农村基层政府具有较强的激励功能，从而忽视地方的财力与农民的承受能力，强制性推动建设所谓的“形象工程”、“面子工程”以及完成各项达标升级活动，结果以摊派、集资的形式转嫁到农民身上，造成农民负担加重。（2）为了实现农村公共产品的强制性供给，必然需要相应的公共组织机构的供给，即政府机构也属于公共产品的一种，从而造成政府机构臃肿，人员繁多，人浮于事，一方面消耗了大量的公共资源去维系机构的运转；另一方面办事效率极低，难以满足农民对于公共服务的需求。（3）由于政府决策的失误或者受经济利益的驱动导致其提供的公共产品损害农民的利4益。基层政府在提供某些公共产品时，长官意志太浓，未经科学决策就盲目上马，尽管有时出于推动地方经济发展、实现脱贫致富的良好动机，但结果非但没使农民收益增加反而受损，更严重的是，政府领导的经济利益动机膨胀，导致了大量的“豆腐渣”工程。此外，部分政府部门为了寻求本部门的利益，在向农民提供种子、化肥时，以次充好，坑害农民利益。2农村公共产品供给：形成机理分析2.1城乡割离、城市偏好的非均衡的发展战略长期以来，我国实行的是城乡割离、城市偏好的非均衡发展战略，以工农产品“剪刀差”的形式大量提取农业剩余发展城市工业。受此战略的影响，在公共产品的供给上是以城市为导向的，并且农村公共产品的供给不列入国家的财政支出范围，显然城市居民与农民享受着不同的国民待遇，最终使城乡差距越来越大，形成了深重的二元经济结构。农村公共产品的供给不足，削弱了农业、农村经济发展的后劲，影响了农民收入水平的提高和农村全面小康的实现。2.2农村公共产品供给决策机制的“自上而下”性当前我国农村公共产品供给决策机制沿袭了人民公社时期的政府强制性供给的特性，带有很浓的计划经济色彩，即农村公共产品的供给是通过“自上而下”的行政命令方式推动的。在农村公共产品供给决策时，基层政府的目标函数主要是追求公共机构（或部门）、领导者的效用最大化，从而以各种政策规定、下达指令、指标等形式决定公共品供给的规模、结构以及程序；与此相对应，农村社区农户的目标函数主要是为了改善自身的生产生活条件，提高自己的收入。为此，基层政府与农户利益目标的偏差，决定了各级政府的农村公共产品供给函数视农户的需求偏好为外生变量，最终引起了农村公共产品供给与需求的错位，造成结构失调。2.3缺乏健全的农村基层民主制度农村公共产品供给决策机制的“自上而下”性根源在于农村基层民主制度缺损，农户缺乏有效的需求表达机制，只能被动接受由外部力量所决定的农村公共产品供给安排。一方面，村民自治是我国农村村民依法自主地管理本村经济和社会事务的基层民主制度，是伴随着农村经济体制改革进程而出现的村民自治管理模式，实践中，村民自治组织却扮演了乡（镇）政府的执行机构，具有“准政府”的功能，无权抵制乡（镇）政府强制安排的各项达标、升级活动，使农户对社区公共产品的需求意愿难以表达；另一方面，乡（镇）人民代表大会形5同虚设，对基层政府的行为缺乏有效监督，使基层政府未经乡（镇）人大会的同意，就可以擅自动用公共资源，提供一些体现政府部门、领导者的利益而没有反应社区农户需求的公共产品。2.4农村公共产品的供给主体单一在农村公共产品供给领域，各级政府实行了严格的规制，造成该领域的高度垄断，使政府成为农村公共产品的单一供给主体，尽管民间组织、私人拥有资本、技术、信息等优势资源，却受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，客观上抑制了农村公共产品的有效供给。政府作为当然的供给主体，受公共财力的约束、利益目标的影响，其提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农户对公共产品多样性、高质量的要求。2.5基层政府财权与事权不对称农村税费改革之后，中央与地方政府实行财政包干，分灶吃饭，但在农村公共产品供给责任的划分上不尽合理，本来应该由中央政府提供的公共品（如基础教育、计划生育、民兵训练等）却交给了地方政府，而完成此事权的主要资金来源是乡镇的财政收入，其主要由农业税构成，受当前农业发展不景气的大环境的影响，农业税增长缓慢，结果导致基层政府的财权与事权严重不对称，乡（镇）政府在事权无法转移的前提下，通过向农民集资、摊派等手段敛取不合理的收入以应对不合理的事权，将是一种必然的选择。3农村公共产品供给制度创新的目标模式选择众所周知，社会经济物品主要分为两大类：公共产品与私人产品。而公共产品根据其特性又可分为纯粹公共产品和准公共产品，纯粹的公共产品通常具有以下两个基本特征：其一是非排他性（Non-Excludability）;其二是非竞争性（Non-Rivalness）。所有介于纯公共产品和纯私人产品之间的产品称为准公共产品（quasi-publicgoods），只是具有不同程度的公共性（publicness）。所以，运用公共产品的理论和公共产品的最优供给模型，并结合我国具体国情，农村公共产品供给制度创新的目标模式选择主要有以下几种类型。3.1农村的纯粹公共产品，由于其受益范围并局限于农村区域，外部性大，所以采取中央政府供给型模式对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，由于其受益范围并局限于农村区域，外部6性大，属于纯粹公共产品的范畴，适合于中央政府公共提供。同时，当前我国城市工业已经具备自我发展、自我积累的能力，工业反哺农业的时机已经成熟，中央政府应该加大对农业的投入力度，把农村的具有全国性质的公共产品列入国家公共财政支出范围，统筹城乡发展。3.2农村的准公共产品，根据其受益范围和排他成本的大小，可以采取基层政府与私人混合供给型、民间供给型与私人供给型等三种模式3.2.1政府与私人混合供给型收益不外溢本地区但排他成本较高的农村准共产品，如中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发