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政府采购货物和服务招标投标管理办法(财政部第87号令)第四部分重点条款解读第一部分修订的背景目录第三部分修订的亮点和创新第二部分修订的指导思想•与时俱进，探索解决政府采购实践中出现的低价中标、围标串标、“明招暗定、暗箱操作”“重程序轻结果”“重采购轻履约”、权责不对称、责任主体不明、质量不高、效率低下等问题，将实践中成熟的做法和经验上升为规章制度。•探索解决实践中许多问题因无法可依，执行操作无据、处理处罚缺失问题。1.解决政府采购招投标实践中存在问题的需要•贯彻落实上位法所确立的政府采购制度改革新导向（源头管理、结果导向、公开透明、简政放权、权责对等、强化监管等）。•解决原办法少数规定与上位法不相符、不适应的问题。•解决原办法自身存在的一些小“BUG”。2.衔接上位法的需要第一部分：修订的背景•解决政府采购货物服务招标投标管理制度碎片化的问题。•解决部分政府采购货物服务招标投标管理制度法规层级不高的问题。3.从“补丁式”管理到体系化管理的需要•简政放权、放管结合，进一步明确、细化采购人、采购代理机构和评审专家的职责和权限，并体现权责对等理念。•改变原办法“重程序规范、轻采购结果”的倾向，注重政府采购制度的实施效果。•提高政府采购政策的执行力和执行效果，努力实现“物有所值”。•以透明促规范，进一步强化全过程采购信息公开机制，主动接受社会监督，看住采购中“乱伸的权力之手”。•突出政府采购招标活动的内控管理，“内外”结合，防范廉政风险。4.进一步深化政府采购制度改革的需要第一部分：修订的背景•坚持在上位法的框架内修改，对法律和行政法规规定较原则的内容进行细化和延伸。•将《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库[2012]69号）、计算供应商家数、价格评审、信息公开、专家管理、信用信息查询等现行制度中行之有效的内容吸收进来，上升到部门规章层面固定下来。•注意与《招标投标法》及其实施条例、《合同法》、74号令、《政府采购评审专家管理办法》等相关法律法规和制度的协调、衔接。视同串通投标，合同签订、履行、违约，邀请招标供应商产生方式等。1.“承上启下”：严格依据上位法，吸收兼容下位法第二部分：修订的指导思想•针对联合体投标、厂商授权、混合项目属性、开标出席人员、样品评审、低价中标、围标串标、放弃中标、不与中标供应商签约、放弃合同权利和主体责任等实践中的共性和突出问题，一一进行规范。•贯彻放管服改革理念。（邀请招标、资格审查、自选专家、中标候选人并列由采购人选择、取消对委托协议招标文件等资料备案要求等）•注重发挥采购人的主体责任（采购需求确定、信息公开、履约验收等）•强调采购人、采购代理机构的内控机制建设要求。•进一步扩大信息公开力度，以公开透明促规范公正。实践中，评分畸高畸低、不公正评审现象屡屡发生。少数采购人、采购代理机构往往通过隐瞒（变更）政府采购信息、不按采购文件确定事项签订采购合同等手段，达到虚假采购或者让内定供应商中标的目的。针对此类问题，为防止暗箱操作，保证政府采购公平、公正，在《条例》基础上，进一步落实和强化了政府采购全过程信息公开。2.问题导向，创新政府采购管理理念和方式第二部分：修订的指导思想•取消招标采购单位的提法。•邀请招标方式被重新“激活”。维护采购人合法权益本是采购的根本要义，以往由于政府采购的多元化目标，特别是反腐倡廉的时代背景，淡化了政府采购的这一本来目标。•资格审查交由采购人、采购代理机构实施，不再由评标委员会负责。改革的“一小步”，理念的“一大步”。•从缔约过程管理延伸到合同及履约过程管理。针对“重程序轻结果”“重采购轻合同”的不合理现象，增加了许多合同及履约验收管理方面的条款（70-75条），特别是从维护国家利益和社会公益角度，明确赋予了采购人加强履约管理、依法追究中标人违约责任等法定职责。1.回归本源，更加注重政府采购制度的实施效果•针对劣质低价中标现象，创新性地提出了固定价格招标模式，优化调整了异常低价的排除规则。•针对设定招标限价、接受联合体投标、混合项目属性、开标出席人员等一些实践中存在困惑的问题，明确了相关规则。•针对厂商授权、样品评审、围标串标、放弃中标、违法分包、不与中标供应商签约、放弃合同权利和主体责任等实践中的共性和突出问题，采取了相关举措。2.直面问题，更加注重政采制度的针对性和可操作性第三部分：修订的亮点和创新•采购人推荐供应商名单及理由公开，接受监督。•披露供应商评审得分及排序、资格审查未通过原因，进一步提高评标结果透明度。•采购人确定采购需求不能任性（市场调查、价格测算，需求内容等）、不得擅自终止招标、不得逾期确认中标人或让中标人“知难而退”等。•对重新评审的严格约束。3.权责统一，更加注重对权力运行的制约•回应社会关切，进一步着力推进政府采购全过程信息公开和信息获取的公平公正，减少违规操作空间，破除“暗箱操作”的社会疑虑，提高政府采购制度的公信力。•有权必有责、有责必有罚，进一步明确了政府采购当事人的法律义务，补充完善了法律责任。尤其是针对实践中一些“软性”违法行为，如采购人不按规定编制采购需求、未在规定时间确定中标人、代理机构违规确定招标文件售价等，细化、补充了当事人应当承担的法律责任，解决因处罚依据不足而导致的“违法难究”等问题，有利于进一步增强政府采购制度的严肃性和公信力。4.严格责任，更加注重政采制度的权威性和公信力第三部分：修订的亮点和创新•不得设置最低限价，不得去掉最高报价和最低报价•不得索要或收受赠品、回扣等。•企业规模条件不得作为资格要求或者评审因素。•生产厂家授权、承诺、证明、背书等不得作为资格要求。•保障信息获取的公平性，不得滥用澄清修改制造信息不对称•采购人可以邀请未中标人或者第三方机构参与验收。5.良性竞争，更加注重交易规则的公平•资格预审文件免费、招标文件售价，代理服务费的收取标准、方式在招标文件中公开，投标保证金退还等。•严控投标样品的使用。•信用信息查询等。6.优化环境，更加注重为企业参与政采活动减负第三部分：修订的亮点和创新•18号令共6章90条（《总则》《招标》《投标》《开标、评标与定标》《法律责任》），全文11000多字。•87号令共7章88条，较18号令增加一章，将第四章改为《开标、评标》，新增第五章《中标和合同》；删除36条，新增34条，修订54条；全文13000余字。总体修订情况梳理第四部分：重点条款解读第一章总则第二章招标第三章投标第四章开标、评标第五章中标和合同第六章法律责任第七章附则本办法适用于在中华人民共和国境内开展政府采购货物和服务（以下简称货物服务）招标投标活动。第二条适用范围条款原文解读政府采购和招标投标两法并行的格局政府采购货物服务招标投标的法律适用：实践or法理政府采购工程不适用于87号令：（1）依法应当招标的政采工程（2）依法不招标的政采工程（3）适用87号令招标的“工程”项目属于地方预算的政府采购项目，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级公开招标数额标准。第四条地方的公开招标数额标准条款原文解读认可了实践中的做法。既要保障公开招标的主体地位，又要兼顾采购效率、效益和效果。应逐渐淡化“一招就灵”、“公开招标最规范”等思维，倡导根据项目需求特点选择合适的采购方式。采购人应当在货物服务招标投标活动中落实节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政府采购政策。第五条政府采购政策要求条款原文解读政府采购政策功能发挥的现状与《政府采购法》及其实施条例的不同点采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。第六条政府采购内控管理条款原文解读采购人的特点：行政事业单位，有很好的内控管理基础内控要求：健全制度，对权力运行的关键环节要分事行权、分岗设权、分级授权不能“索要”可理解，为什么也不能“接受”？采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。第七条混合项目属性条款原文解读解决混合项目适用法律的问题按价值比例确定or按行业习惯确定修订争议焦点采购人委托采购代理机构代理招标的，采购代理机构应当在采购人委托的范围内依法开展采购活动。采购代理机构及其分支机构不得在所代理的采购项目中投标或者代理投标，不得为所代理的采购项目的投标人参加本项目提供投标咨询。第八条代理招标条款原文解读代理招标：一是强调委托范围，二是强调依法开展利益冲突条款如何理解和把握不能提供投标咨询？未纳入集中采购目录的政府采购项目，采购人可以自行招标，也可以委托采购代理机构在委托的范围内代理招标。采购人自行组织开展招标活动的，应当符合下列条件：（一）有编制招标文件、组织招标的能力和条件；（二）有与采购项目专业性相适应的专业人员。第九条自行招标或者委托代理招标条款原文解读分散采购项目：可以自行招标，也可以委托采购代理机构代理招标委托代理招标：代理范围由采购人确定（双方商定）自行招标须具备相应条件突出采购人的主体地位、作用采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。第十条市场调查及价格测算条款原文解读为什么赋予义务？是设定招标最高限价的配套措施突出采购人的主体责任，是采购人确定采购需求的重要一环，是科学、合理地确定采购需求的重要保障。采购需求应当完整、明确，包括以下内容：（一）采购标的需实现的功能或者目标，以及为落实政府采购政策需满足的要求；（二）采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范；（三）采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求；（四）采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点；（五）采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求；（六）采购标的的验收标准；（七）采购标的的其他技术、服务等要求。第十一条采购需求条款原文解读贯彻落实“源头管理”的改革导向针对实践中的难点：采购需求编制难，标的种类多、差异大、专业性强列举采购需求应当具备的内容，起到指引作用第十一条采购需求采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。第十二条最高限价与最低限价条款原文解读设定最高限价：授权性规范，一般什么情况下需设最高限价？设定最低限价：禁止性规范，为什么禁止设最低限价？公开招标公告应当包括以下主要内容：（一）采购人及其委托的采购代理机构的名称、地址和联系方法；（二）采购项目的名称、预算金额，设定最高限价的，还应当公开最高限价；（三）采购人的采购需求；（四）投标人的资格要求；（五）获取招标文件的时间期限、地点、方式及招标文件售价；（六）公告期限；（七）投标截止时间、开标时间及地点；（八）采购项目联系人姓名和电话。第十三条招标公告内容条款原文解读公告中应包括“采购人的采购需求”如何理解？公告期限：新增内容。背景采用邀请招标方式的，采购人或者采购代理机构应当通过以下方式产生符合资格条件的供应商名单，并从中随机抽取3家以上供应商向其发出投标邀请书：（一）发布资格预审公告征集；（二）从省级以上人民政府财政部门建立的供应商库中选取；（三）采购人书面推荐。采用前款第一项方式产生符合资格条件供应商名单的，采购人或者采购代理机构应当按照资格预审文件载明的标准和方法，对潜在投标人进行资格预审。采用第一款第二项或者第三项方式产生符合资格条件供应商名单的，备选的符合资格条件供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍。随机抽取是指通过抽签等能够保证所有符合资格条件供应商机会均等的方式选定供应商。随机抽取供应商时，应当有不少于两名采购人工作