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解读新修订的村民委员会组织法高平市民政局苏春雪今天我讲课的题目是《解读新修订的村民委员会组织法》，我将从以下几个方面进行解读，一、关于村委会组织法涉及到的几个概念；二、村委会组织法的立法过程；三、新修订的村委会组织法呈现亮点。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组织法》）于1987年制定，88年6月试行，98年11月第一次修订，2010年10月28日第11届全国人大第17次会议进行了第二次修订。这部牵涉到10亿农民根本利益的重要法律，总结了广大农民和基层干部多年来进行村民自治的实践，对于发展社会主义民主，加强农村基层组织建设，密切党群和干群关系，促进农村物质文明、政治文明和精神文明建设，具有重要作用。下面，我讲第一个问题。一、关于《村委会组织法》涉及到的几个概念要真正了解村委会组织法，首先要弄清楚“村”、“村民”、“本村村民”、“村民委员会”和“组织法”这几个概念。（一）什么是村？目前我国的村有两种：自然村与建制村。自然村是指中国农村地区的自然聚集。“建制村”是相对于自然村而言的一个概念，是乡镇以下的区域划分的单位。在许多地方，建制村与自然村是重叠的。比如：我市共有建制村434个，自然村691个。其中，就有一个建制村包括几个自然村，比如：寺庄镇的柏枝庄村委会包括柏枝庄、北山、西河、后河、小沟、后掌六个自然村。还有一个问题需要了解，就是“行政村”一词。“行政村”曾经有确定的内涵，是指“我国革命根据地以及建国初期部分地区的农村基层行政区域”。1954年乡政府成立后，行政村撤消。所以，现在就不存在“行政村”这个概念。（二）什么是村民？什么是村民，没有一个明确的概念和定义。“村民”通常的理解是农村居民或居住在农村的居民。过去人们认为，村民是具有农业户口并从事农业生产的人，这种理解和认识是片面的。现在提倡户籍改革，打破城乡界线，“村民”相应的界定也发生了变化。当前对村民的理解剥离了村民农业户籍和农民职业特征，既符合当前农村的实际，也不违背法律的规定。村委会组织法中多次提到“本村村民”，那么“本村村民”又是什么呢？（三）什么是本村村民？一是户籍在本村的居民，二是户籍虽不在本村但现在本村居住且在本村已经连续居住一年以上的居民可视作本村村民。也就是说本村村民有两种情况：即户在人在，人在户不在。过去认为本村村民是户口在本村的农民，现在又增加了一种，即户籍不在本村但现在本村居住且在本村已经连续居住一年以上的居民。（四）什么是村民委员会？有了村，就得有一套机构管理这个村。那么，这个机构就是村民委员会。《村组织法》从其性质、任务、地位等方面对村民委员会进行了明确规定。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。（五）什么是组织法？先看一下法的概念，法是统治阶级的意志的体现，是由国家制定或认可的，由国家强制力保证实施的并具有普遍约束力的规范的总称（法区别于思想意识和道德规范，区别于其他行为规章制度，区别于习俗）。分为宪法、法律、行政法规、地方性法规（部门规章不是法）四个不同的层次和位阶。那么，什么是组织法？组织法是专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律，是实体法的一种。如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》等。村委会是自治组织，不是国家机关，《村民委员会组织法》的叫法受到质疑，有人提出村自治法、基层民主法等不同的叫法。因为《村组织法》是中国独创，理论准备不足，立法过程曲折，需要在实践中不断摸索，叫村自治法是西化，叫基层民主法政治味太浓，不符合法的概念，所以，在这次修订中还是保留了原叫法。这就是我要说的几个概念，下面，我讲第二个问题：《村组织法》的立法过程。二、《村组织法》的立法过程（一）村民委员会产生过程人民公社改为乡镇政府后，生产大队已不再存在，一些地方的基层权力瘫痪，民间出于维护社会治安的需要，自发成立的一种组织形式叫村委会，填补了乡村政治空白。第一个村民委员会，1981年初出现在广西宜山县三岔公社，随即在广西宜山、罗山一带成片出现。同年，中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，首次正式提出在农村要有计划地进行建立村民委员会的试点工作，发动群众制定乡规民约。次年12月，第四部《宪法》的第111条规定：农村按居民居住地区设立的村民委员会，是基层群众性自治组织。给基层群众性自治组织定下了名称。83年的中共中央1号文件说“在政社尚未分设之前，社队要认真担负起应负的行政功能，保证政权工作的正常进行”。随着乡镇政府的普遍建立，生产大队也都陆续改为村委会，到85年2月队改村工作结束时，全国共设村委会948628个。此时的村委会实际就是生产大队的代名词，并不是真正的自治组织。（二）立法过程从1984年起，民政部便根据彭真的一系列讲话精神，并参照天津市等省级单位制定的《村民委员会工作简则》（试行草案），草拟《村组织法》的最初腹稿《村民委员会组织条例》。其制定过程，经历了中华人民共和国立法史上最激烈的争论，三年多时间里，前后修改三十几次，经过三次人大常委会议和一次全国人大会议审议，委员长彭真先后发表七次讲话说服动员，乘中共十三大政治报告主张“社会主义民主政治”的东风，人大常委会23次会议于87年11月24日，以113票赞成，1票反对，6票弃权，才通过，但加上了“试行”二字，从而为一些地方继续实行村公所体制开了一个后门。87年的《村组法》的核心是将村民委员会的性质定为基层群众性自治组织，它的关键性条款规定：乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系；村委会成员不脱离生产，由村民直接选举产生。（三）质疑与修改89年以后，由于人所共知的原因，村民自治与民主政治一起再度受到质疑，主要有三种观点：一是说是他资产阶级自由化的产物，二是说农民群众还不具备必要的民主素质，村委会仍然应该是行政组织；三是说村民委员会组织法提出的乡政府和村委会是指导关系在实践中行不通。就是在这种舆论思潮下，有少数地方，继续建立具有行政性质的村公所。90年9月，民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，把依法全面推广变成了个别典型示范。经过短时间的沉寂后，村民自治通过了审查，其政治上的清白得到肯定。从88年至95年，全国先后有24个省、市、区制定了实施办法，93年，中共中央发出7号文件“为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所”，此举为村民自治排除其竞争对手提供了一个有力武器，到99年底，全国村公所全部取消，但中央明确规定：村党支部领导村委会，{具体的领导方式主要是以下四种：提出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村委会的工作，把党的方针政策和党支部的意图，变为群众的自觉行动;讨论村委会的重要工作;协调村委会和其他组织的关系;对在村民自治组织中工作的党员和干部进行考核和监督}。农村有村委会的名，但村党支部领导农村一切工作。村民自治的时来运转，在90年代中期。在吉林省第三、第四届村委员会换届期间（95年、98年），西方学者、官员和新闻记者相继前往考察。97年7月6日，美国有线新闻电视网（CNN）向全球播放了介绍福建省沙县两个村村委会换届选举全过程的采访实录。美国《时代》周刊，高度评价“中国的乡村选举”。他们的关心和评论反过来推动了国内媒体对村民自治的宣传热潮，寄希望于“农村包围城市”，以村民自治作为中国民主化进程的一个突破口。《村组织法》从试行到正式颁布实施，再走到今天，这部法律对于对于推动我国基层民主政治建设发挥了巨大的作用。但是，从13年的运行来看，也存在一些不足和问题，社会各界对村委会组织法的争议和质疑一直不断，总的来看主要在以下11个问题上争议很大：1、名称问题，2、村民委会员的两种含义问题，3、关于党支部与村委会关系问题，4、乡镇政府和村委会关系问题，5、妇女比例问题，6、村委会经济职能问题，7、村民委员会任期问题，8、选民资格和候选人资格问题，9、村民自治权利问题，10、关于村民代表会议召开问题，11、村委会经费问题。针对存在的这11问题，新修订的《村委会组织法》或多或少地进行了修改。从修改内容上来看，大多是在总结各地在村民自治中的一些好的做法和经验，这其中就有我们高平的影子，比如：三甲镇提出的候选人承诺“五公开”。下面我讲第三个问题，新修订的《村委会组织法》呈现的亮点。三、新修订的《村组织法》的亮点1998年颁布实施的《村民委员会组织法》共三十条、3151个字，没有分章。这次修定，在总结地方立法经验的基础上，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为顺序，将村民委员会组织法的内容分为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”共六章、四十一条、5881个字。这样就使村民自治各个环节的制度设计更加一目了然。这是章节上的变化，下面我主要从民主选举、民主议事、民主管理和监督三个方面来说说这次修订的亮点。（一）进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序对于民主选举这一章节的修订，也可以说是把中央两办（2009）20号文件，或者说把江苏的选举经验变成了法律。新修订的《村民委员会组织法》对村民委员会选举作了五个方面的完善，分别是：完善了村民选举委员会，完善了村民委员会的选举程序，增加了选民登记的内容，完善了罢免程序和补选程序。咱们先讲第一点：一是明确规定了村民选举委员会的职责、组成、推选程序和缺额、免职办法。这一点主要体现在这部法律的第十二条，咱们先来看一下，村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。村民选举委员会成员退出村民委员会或因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。第一句话“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持”，这是明确村民选举委员会的职责，即主持村民委员会的选举。也就是说村民选举委员会是主持村民委员会选举的唯一机构，其他任何机构和组织都无权组织村民委员会的选举。那么，推选村民选举委员会的工作由谁主呢？法律没有规定，一般是由村党组织或原村民委员会主持。村民选举委员会是一个临时机构，按照规定，换届选举结束，新旧村民委员会的交接工作完成后，村民选举委员会就应当解散。第二句话“村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。”明确了村民选举委员会的组成和推定。村民选举委员由主任和委员组成，其组成人员的数量一般根据村的大小和选民多少来决定，一般是三至七个人。村民选举委员会成员由推选产生。具体产生方式有三种：村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。考虑到农村因外出务工经商人员日益增多等原因，召开村民会议的组织实施难度很大，而采用村民小组会议推选存在程序复杂，难以反映和代表全村选民意志的不足。这次修订增加了村民代表会议推选方式。第三句话“村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。村民选举委员会成员退出村民委员会或因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。”村民选举委员会成员实行回避制度，一旦被提名为村民委员会成员候选人，就应退出村民选举委员会。另外，村民选举委员会成员主动辞去职务或不能履行职务导致村民选举委员会成员出缺,应当及时增补空缺的位置。增补的方式有两种，既可以按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。二是进一步完善了村民委员会的选举程序。第十五条：选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人和村民见面，有候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选