立足内涵挖潜--盘活存量土地

立足内涵挖潜盘活存量土地促进区域经济又好又快健康持续发展改革开放30多年来，我国城镇化进程提速，城市数量、规模和城市经济社会建设取得了长足发展。随着城市建设的发展，城市用地面积在加速扩大，城市建设用地与耕地保护、土地资源集约利用的矛盾十分突出。如何积极盘活和充分利用存量土地资源，作为城市建设用地的积极有效补充，优化城市土地利用结构，提高城市土地集约化水平，是我们当前应当研究的重点课题。一、盘活存量土地意义重大，影响深远存量土地的有效盘活和利用，对于科学合理地规划和调整城市土地使用结构,提高城市土地使用功能和利用效益,以及对发展城市经济和社会进步都具有重大意义。首先，要用历史的眼光来看待盘活存量土地的工作。节约集约用地，盘活存量土地，是由我国人多地少的国情决定的。我国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我国以不到世界１０％的耕地，承载着世界２２％的人口。更为严峻的是，我国有限的耕地资源还在继续减少。目前，我国耕地只有18.27亿亩，人均仅有1.39亩，还不到世界人均水平的40%。节约集约用地，盘活存量土地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。其次，要用全局的眼光看待盘活存量土地的工作。节约集约用地，盘活存量土地，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。实现国民经济又好又快发展，关键要转变经济发展方式。节约集约用地，盘活存量土地是转变经济增长方式的突破口和重要抓手。我国人多地少与土地粗放利用并存，土地的粗放利用进一步加剧了人与地的矛盾。新增建设用地规模过度扩张、增长过快，用地结构也不够合理，特别是违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，节约集约用地，盘活存量土地，严把土地“闸门”任务仍然十分艰巨。第三，用现实的眼光看待盘活存量土地的工作。在过去，由于对保护耕地的迫切性认识不足，城市发展主要以外围式扩张方式进行，导致城市无限扩大。与此同时，城市核心中心区的土地供应越来越紧张，地价快速上涨，从开发建设成本来看，不论是地方政府还是开发企业，都把关注的目光从城市中心区域向周边地区转移，直接的后果是大量的农业用地被征用，而城市中心区却由于拆迁难，盘活难，土地利用率提高的进程放缓。面对如此严峻的耕地形势，要想坚守18亿亩耕地这条“红线”，唯一的出路就是高效节约利用土地，即重点盘活已经成为建设用地的区域，加大土地利用程度，提高容积率。二、全面开展存量土地调查，摸清家底至关重要所谓存量土地，广义上讲是泛指城乡建设已占有或使用的土地，狭义上讲是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。特指现有城市建设用地中的低效利用的、破产企业闲置的建设土地、需要调整的不符合城市规划的其他建设土地。开展存量土地调查，是落实中央、国务院加强宏观调控、实现经济平稳运行的一项重要措施。目的在于全面掌握存量土地的数量、面积、权属和分布状况，并在此基础上进一步研究制定可盘活路径，进一步提高土地的利用效率，提升土地资源的科学利用水平，促进区域经济又好又快发展。只有这样，才能做到胸中有数，才能更好的为地方经济发展服务，才能促进土地利用方式由粗放利用向节约和集约用地转变。以镇江市丹徒区为例，2010年10月在区人大和区政府的指导下，丹徒国土分局集中力量、集中时间，抽调相关科室业务骨干组成联合调查小组，坚持以普查与重点调查相结合、现场勘察与查阅资料相结合、乡镇站所调查与国土分局机关核查相结合的原则，对全区范围存量建设用地进行了全面调查。主要包括已关闭或土地利用率低且职工负担不重的国有或集体工矿企业、闲置土地、非法窑厂、停止使用的基础设施或公益事业单位以及空心村等存量建设用地。按照独立工矿类（包括矿山宕口、窑厂、独立堆场）、闲置土地类（包括供而未用、停产企业）、乡镇企业类（包括镇办企业、村办企业、改制企业）、机关团体等公益事业类、空心村等五大类对全区存量建设用地进行了全面调查核查。通过调查，共计梳理可盘活利用的存量建设用地189宗，总面积8854.6亩。其中独立工矿类54宗面积5546亩;闲置土地类21宗面积1150亩；乡镇企业类89宗面积1520.2亩；机关团体等公益事业类16宗198.7亩；空心村9个面积429.7亩。三、存量土地盘活利用的对策措施我们必须清醒地认识到存量建设用地盘活利用的潜力很大，但盘活任务也十分艰巨，盘活存量土地、节约、集约用地工作任重道远，需要不断改革创新，树立科学的发展观，正确处理可持续发展过程中的各方面关系,特别是发展经济与保护耕地的关系，解决和处理工作中存在的问题和不足，进一步解放思想，转变观念，严格依法供地、管地、用地。（一）科学规划，合理计划一是尽快制订盘活存量建设用地发展规划和具体计划。对可盘活的存量土地，政府要组织相关部门进一步调查研究，尽快制订详细的盘活计划和规划,进行全盘考虑,统筹安排，逐步盘活。二是进一步搞好新农村建设规划，加强引导工作，整合村庄建设用地。对可盘活利用的土地，有关部门要畅通审批渠道，为农村空闲地开发利用提供快速、高效的服务。对批准的建设用地,严格按规划批准的用地供地。（二）建立部门快速联动机制,加快项目供地一是对空闲、闲置土地的盘活,建立台帐,进行动态监测，并以合作共赢的理念，加强双方沟通协调，充分实现政府引导双方通过便捷渠道交换信息，积极采取收购、租赁、合作等多种方式予以利用，推动存量土地的再利用。二是严格执行《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》,加强部门联动，加大监管力度，督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。（三）强化批后管理，依法收回、收购闲置的存量土地严格按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）等有关规定，运用行政、经济、法律等手段，加大闲置土地处置力度。实行建设用地使用权“净地”出让，合理确定建设用地使用权出让宗地规模，缩短开发周期。未按土地出让合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地使用证，也不得按土地价款缴纳比例分期发放土地使用证。用地单位取得土地使用权后，对未实施建设造成土地闲置的，满1年未动工开发建设的，督促其尽快开工建设，并依法征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资总投资额不足25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估，对确因无力全面开发，切实做好协调工作，采取补偿的方式予以收回；满2年未动工开发建设的，依法收回土地使用权。因项目不能落实或由于原项目不可行已取消的,及时调整安排新项目。因规划调整引起闲置的，如地块尚未被实际占用，由政府进行收购储备，予以补偿或另行安排用地。如耕作条件未遭破坏，又因规划、拆迁等原因不能安排项目用地的，可组织恢复耕种，并报请国土部门批准后，取得挂钩指标。（四）加快制订盘鼓励措施,积极引导利用企业存量建设用地认真研究制定《关于进一步盘活利用闲置存量建设用地的意见》，发挥政策的机理作用和导向作用，通过行政、经济、法律的综合杠杆盘活存量建设用地。由于存量建设用地的收购成本较高，当地政府要采取措施，调动原产权单位以及主管部门盘活存量土地的积极性和主动性，引导投资企业盘活存量建设用地。财政要对利用存量建设用地的项目给予必要的扶持，以减轻投资企业工作负担，降低投资企业投资成本。一是对于新上项目主动利用自有存量闲置、空闲土地的，在办理用地手续时,规划、建设、国土等部门要照顾减免相应规费，政府可以从税收、城建配套费等方面给予适当优惠或先征后返。二是对新上工业项目通过兼并、收购、合并、转让等方式取得存量出让国有土地使用权的，因受让原合并各方的土地、房屋权属涉及到过户的，免收政府收取的有关规费。三是鼓励企业出租闲置厂房。企业建成的多层标准厂房、闲置厂房可自主经营，也可以依法进行出租。凡属新增厂房享受政策优惠的企业，出租新增部分厂房租金收入所涉及的房产税经报批后给予免征。（五）加强信息资源平台建设,建立政府与存量土地产权单位、用地单位联动协调机制通过深入调查，详细了解存量土地产权单位的盘活存量土地的意见和要求，如：产业要求、利用方式、价格等方面。由原产权单位形成书面要约，通过政府、原产权单位等全社会力量进行招商。及时加强双方的沟通，实现主动对接、信息共享，建立网络招商平台。选择一些闲置、空闲地块，有针对性地拟定建设项目，进行包装、招商引资，引进新项目。可以在政府网站对土地面积、位置、规划用途、产业类别等进行公告,也可对外进行招商引资。对招商引资的单位给予一定的奖励。这样既可以促进项目落户，也有针对性地盘活了存量土地。（六）实施村庄整理和建设用地复垦,突破农村存量建设用地置换方面的政策瓶颈目前,多数闲置的农村存量集体建设用地分布零散，面积较小，交通不便，难以集中利用，浪费现象十分严重。建议由政府制订统一政策，在统一规划的前提下，利用挂钩周转指标，采取行之有效的方式进行异地置换，逐步置换到工业集中区或开发区内。城区的零星、碎块土地应与周围土地整合后，再依法进行处置。加大农村居民点整理力度，结合社会主义新农村建设，统筹规划，严格审批，积极用好农村居民点用地减少和城镇建设用地增加相挂钩政策，稳健推进旧村改造步伐。对“空心村”整理,要搞好试点引导和政策探索。坚持因地制宜，充分尊重农民意愿，积极稳妥地推进小村向大村集中，农村向城镇集中，通过合村并点，改善农民居住条件，建立“万亩良田示范区”，最大限度地增加耕地面积。按照规划,有计划地关停粘土砖瓦窑场、矿区，对其逐步实施关停并及时组织复垦利用。加大财政资金投入,多渠道、多途径筹措土地复垦资金,加大土地整理力度。