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WhyPublicManagementReform?为什么要进行公共管理改革？Publicmanagementreformisusuallythoughtofasameanstoanend,notanendinitself.公共管理改革通常被认为是一种达到目的的手段，而并非目的本身。Tobemorepreciseweshouldperhapssaythatitpotentiallyameanstomultipleends.更准确说，我们可以认为它是一种潜在地达到多种目的的手段。Theseincludemakingsaving(economies)inpublicexpenditure,improvingthequalityofpublicservices,makingtheoperationofgovernmentmoreefficient,andincreasingthechancesthatthepolicieswhicharechosenandimplementedwillbeeffective.这些目的包括：节约公共开支（经济），提高公共服务的质量，使政府的运作更加有效，增加被选用的和实施的政策变得有效的机会。Onthewaytoachievingtheseimportantobjectives,publicmanagementreformmayalsoserveanumberofintermediateends,includingthoseofstrengtheningthecontrolofpoliticiansoverthebureaucracy,freeingpublicofficials1frombureaucraticconstrainswhichinhibittheiropportunitiestomanageandenhancethegovernment’saccountabilitytothelegislatureandthecitizenryforitspoliciesandprograms.在实现这些重要目标的同时，公共管理改革还可能为一系列中间目标提供服务，包括强化政治家对官僚的控制和把公务员从官僚政治的束缚中解放出来，这些束缚阻碍了他们在政策和计划实施中管理和提升政府对立法部门和公民所负责任的机会。Last,butnotleast,oneshouldmentionthesymbolicandlegitimacybenefitsofmanagementreform.最后，但并非最不重要的是，我们还应该注意公共管理改革的象征性与合法性意义。Forpoliticiansthesebenefitsconsistpartlyofbeingseemtobedoingsomething.这些好处对于政治家而言，至少可被人们认为他们正在有所作为。Announcingreforms,criticizingbureaucracy,praisingnewmanagementtechniques,promisingimprovedservicesforthefuture,restructuringministriesandagencies—allthese1公务员、国家公职人员、政府官员activitieshelptoattractfavorableattentiontothepoliticianswhoespouse2them.比如宣布进行改革，批评官僚主义，表扬新的管理技术，许诺在未来改进服务，重组部门和办事机构——所有这些活动都能把有利的注意力吸引到主张这些事情的政治家身上。Acynic3mightobservethat,inthesedayswhenthepowerofindividualgovernmentstoactindependentlyisincreasinglycalledintoquestions4byacomplexinterplayoflocal,nationalandinternationalconstrains,theonethingthatministersusuallycando—withtheappearanceofdynamism5butatlittleimmediatecost—istoannouncechangesintheirownmachinery6ofgovernance.一个愤世嫉俗的人可能会发现，近来，由于地方、国家和国际限制等复杂的相互作用，单个政府独立行动的权力（能力）日益受到质疑，政府部长们通常所能做的事情——以充满活力的面貌出现却仅需极小的直接代价——就是在他们自己管辖机构内部宣布改革。Therearealsolegitimacybenefitsforthoseseniorofficialswho,almostinvariably,playimportantpartsinshapingandimplementingsuchinitiatives.Theymaygaininreputationbyassociationwith“modernizing”and“streamlining”activities.这对那些在提出和执行这样的倡议时几乎总要扮演重要角色的高级官员们也有合法性的好处。他们可能会因这些“现代化”和“合理化”（流程优化）的工作而赢得声誉。Ifmanagementreformreallydoesproducecheaper,moreefficientgovernment,withhigher-qualityservicesandmoreeffectiveprograms,andifitwillsimultaneouslyenhancepoliticalcontrol,freemanagerstomanage,makegovernmentmoretransparentandboost7theimagesofthoseministersandmandarins8mostinvolved,thenitislittlewonderthatithasbeenwidelytrumpeted9.如果管理改革真会产生一个能提供高质量服务和有效计划的更廉价、更高效的政府，如果它同时还会强化政治控制，让管理者放手去管理，使2支持、赞成、信奉3玩世不恭者、愤世嫉俗者、好挖苦人的人、好嘲笑的人4对……表示怀疑、认为有问题、对……表示异议、非难、怀疑、质疑5活力6机械、机构、机制7促进、增加、提高、改善、宣传8国语、官话、满清官吏、旧中国的官员、官僚9吹喇叭、吹嘘政府更透明，并且能提升最积极参与的部长和官员们的形象，那么它被广泛鼓吹也就不足为奇。Unfortunately,however,mattersarenotsosimple.不幸的是，事情并非如此简单。Thereisagooddealofevidencetoshowthatmanagementreformscangowrong.众多证据表明，管理改革会走入歧途。Theymayfailtoproducetheclaimedbenefits.它们可能无法产生那些宣称的好处。Theymayevengenerateperverse10effectsthatrendertherelevantadministrativeprogressesworse(insomeimportantsenses)thantheywerepreviously.它们甚至可能导致相反（不当）的结果，从而使相关的行政过程（在某些重要的方面）变得比以前更糟。Whenalocalauthority“homehelp”(domesticcare)serviceforelderlyanddisabledpeopleisreshapedalongquasi-marketlines,withasplitbetweentheauthoritypurchasingtheserviceandtheprovidingit,wemayconsiderthisatypical“reform”.比如，某个地方当局一项为老人和残疾人提供“家庭帮助”（家庭照顾）的计划按照准市场的原则进行了重新修改，将购买服务的当局和提供服务的成员分离开来，我们可将此视为一项典型的“改革”。When,however,wediscoverthatthecontractdrawnupfortheserviceis700pageslongandthattheactualserviceprovidedseemstohavechangedverylittleineitherqualityorquantity,thendoubtsetsin11.然而，如果我们发现，为这项服务而起草的合同文件厚达700页，而实际提供的服务在数量上和质量上只有非常小的改变时，质疑就开始产生了。Wewonderifmoretrustbetweenthepartiesconcernedmightnotbeamoreefficientoption,enablingamuchshortercontract(ornocontractatall)andradicallyreducedmonitoringcosts.我们会想，在相关方之间建立更多的信任也许会是更好的选择，这样，合同文件就会简短得多（甚至可能根本不需要合同），并且会大大减少监督费用。Furthermore,evenifaparticularreformclearly“succeeds”inrespectofoneortwooftheobjectivesmentionedabove(savings,say,andimprovementinquality)itisunlikelythatitwillsucceedinall.此外，即便一项特定的改革确实在上面提到的一个或两个目标方面（节余、宣示和质量改进）获得了“成功”，10堕落的、不正当的、违反常情的、有悖常理的、不合人意的、不当的11来临、开始、到来它也不可能完全获得成功。Indeed,weshallarguelaterthatcertaintrade-offs12anddilemmasareexceedinglycommoninadministrativechange,sothattheachievementofoneortwoparticularendsmightwellbe“paidfor”byaloweredperformanceinotherrespects:“ruleoverspecializeddecisionmakersinabureaucracyismaintainedbyselectivecrackdowns13ononegoalatatime,steeringtheequilibrium—withouteveracknowledgingthattighteningupononecriterionimpliesslackeningoff14onanother”.实际上，我们在后面会说明，行政改革中导致的权衡和两难困境很常见，因此，某一项或两项目标的实现很可能会被其他方面较差的表现“抵消”：“官僚体制中专门的决策者遵循的规则是，一次针对一个目标采取措施，从而控制平衡——但他们没有认识到，紧缩某一项指标意味着放松另一项指标”。Forexample,ifwesubjectpublicservantstomoreeffectivepoliticalsupervisionandcontrol,canwesimultaneouslygift15themgreaterfreedomandflexibilitytomanage?例如，如果我们对公务员实施更有效的政治监督和控制，我们能否同时赋予他们更多的自由和管理的灵活性？Theoptimistswillsayyes,bylayingdown16acleare