嘉兴城乡协调发展中的农村公共产品有效供给问题分析

嘉兴城乡协调发展中的农村公共产品有效供给问题分析沈丽娟宁波大学商学院，浙江宁波（315211）E-mail：[e-mail]摘要：目前，城乡公共产品的供给存在着严重失衡问题，这已成为影响我国缩小城乡差距的深层次原因。本文以嘉兴城乡的协调发展为研究目标，通过对城乡公共产品供给情况的分析，发现农村公共产品供给表现出供给数量不足、质量不高，基础设施滞后和供给结构不合理等问题。农村居民在教育，公共卫生、社会保障等方面与城镇居民相比存在着巨大的差距。针对当前农村公共产品供给中存在的突出问题，各级政府应采取切实有效的对策，加大农村公共产品的投入力度，实现农村公共产品的有效供给，进而逐步缩小城乡之间的差距，实现嘉兴城乡的协调发展。关键词：公共产品；供给；教育；卫生中图分类号：F061.5·1．引言改革开放以来，我国城乡居民人均收入有了大幅度提高，但收入差距问题也随之出现并呈现扩大趋势。到2004年底，城乡可支配收入差距达到3.3：1，据有关专家估计，考虑到城镇居民的隐性收入、社会保障、福利待遇等因素，我国城乡实际收入差距已经达到5：1到6：1。而国外普遍接受的城乡收入差距应该在1.5：1，发展中国家的城乡差距也不过为1.7：1。[1]而城乡收入差距的存在，从表面上看，是与城乡自身经济条件有很大联系，但事实上公共产品供给城乡失衡问题已成为影响我国缩小城乡差距的深层次的原因。农村公共产品供给问题的突出，不仅在一定程度上阻碍了农村经济的健康快速稳定发展，也扩大了城乡经济发展之间的差距，对于实现城乡的协调发展带来了一定的困难。从城乡关系的历史性变化和农村发展的现实情况来看，由于城乡二元结构的制度性安排，当前农村公共产品供给严重短缺，农村公共服务长期不足，农村社会事业发展举步维艰。那么政府的职能定位又何在，如何合理配置公共产品资源，真正赋予农民国民待遇，让公共财政的阳光普照农村，成为当前迫切需要研究和解决的重大问题。在农村公共产品的供给中处于主导地位的是政府，但是现今，各级政府在农村公共产品的供给中却存在着严重的政府定位不准确情况，从而使得农村公共产品出现了无效供给的现象。汪旭，朱艳菊（2006）在一篇文章中分析了政府的“错位”、“缺位”、“越位”现象。“错位”即中央政府与地方政府之间以及乡政府与村民委员会之间由于职责不清，分工不明，造成农村公共产品供给过程中的职能混乱。全国性公共产品的供给属于中央政府的职责范围。但是，在我国农村公共产品的供给过程中，一些本来应该由中央政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡镇政府和农民头上。例如基础教育、计划生育都是基本国策，属于全国性的公共产品，却主要由乡镇政府以及村委会承担。“缺位”主要体现在两个方面：一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。随着我国财政体制和行政体制改革，许多过去由中央政府或省政府承担的农村公共产品供给的责任转移到县乡两级政府。但县、乡政府的财政收入有限。如大型农田水利设施、大型农业固定资产投资、农作物良种开发和培育以及有关农产品市场供求信息预测等；二是涉及到农村可持续发展的农村公共产品供给严重短缺。如农村基础教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。这些公共产品对提高农民素质，保持农村可持续发展具有重大的意义。然而，由于地方政府财力有限，大部分农村的基础教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需要；农村医疗保障普遍缺乏使农民“因病返贫”现象逐年增多，“看病难”“上学难”已成为广大农民的两大难题。“越位”一是对农户的农业生产干预过多，政府对农户的直接管理方式不正确；二是农村基础设施建设超出了农民的负担能力；农村政府的政绩工程、形象工程没有产生实效，仅仅给乡镇财政留下债务；三是农村乡镇政府职能过大、机构臃肿，导致了农村乡镇政府的行政支出过大，进一步促使农村政府一些职能部门出现乱收费行为。[2]“十五”以来，嘉兴以加快发展为主题，积极推进富民强市，努力建设全面小康社会，自觉落实科学发展观，审时度势，不断克服各种困难，抢抓机遇，经济持续快速健康增长，社会事业全面进步，综合实力明显提高。但是由于在农村公共产品供给问题上存在着不足，所以很难真正的实现城乡的协调发展。而农村的发展，是我国整个国民经济发展的基础，农村公共产品的供给关系着农民生活水平的提高、农业的发展和农村社会的稳定。[3]所以为了更好地促进嘉兴城乡经济的持续快速健康发展，有效地解决农村公共产品的供给问题变得尤为重要。而要解决这个问题就必须要转变政府的职能，更好地发挥政府在农村公共产品供给中的主导性作用。·2.国内外研究现状关于公共产品的概念：保罗·萨缪尔森（1954）认为公共产品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参与共享。根据他的定义：公共物品是指每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少的一种物品。同时可以发现公共物品的两个特征：一是消费上的非竞争性，即增加消费者引起的社会边际成本为零。二是消费上的非排他性，即要排除他人对该物品的消费是困难的。[4]嘉蓉梅，肖德均（2006）从农村发展的现实情况出发，认为农村公共产品主要包括三类：第一类是纯公共产品，第二类是准公共产品，第三类是特殊公共产品。许多为解决农村可持续发展的重大问题而做出的特殊政策安排属于农村特殊公共产品。[5]关于农村公共产品供给失衡的原因：农村公共产品供给失衡的原因很多，下面就几位学者的观点进行论述。谢冬水（2006）认为我国农村实行以基层政府为主导的单一供给模式是公共产品供给失衡的主要原因：一是农村公共产品供给自上而下的决策机制，没能建立一种公共产品需求的民主表达机制，忽视了农民的真实需要和价值偏好，造成公共产品不合理供给；二是农村公共产品供给责任划分不清，县乡政府在公共产品建设上受到来自上级政府和社会两方面压力的情况下，借钱、欠债进行农村公共产品的建设成为一种无可奈何的选择；农村公共产品供给缺乏长效供给机制，如缺少公共产品筹资的法律保障机制、缺少长期的农村公共产品建设和投资规划。[6]夏军（2006）认为长期以来我国采用城乡分割的二元化公共产品供给体制，政府在农村公共产品的提供上都没有发挥应有的职能，致使农村公共产品供给的严重不足。[7]魏清（2006）认为1994年分税制改革以来形成的中央与地方财政体制，地方财权与事权的不对称，乡镇财政的短缺，导致提供农村公共产品力量的不足。[8]关于农村公共产品供给产生的影响：根据农村公共产品供给的合理性程度不同，将会带来的影响也有很大的差异。张伟珍（2006）认为农村公共产品的“数量不足、质量不高”使得农村义务教育经费严重短缺；许多农村地区交通不便，乡村道路极其落后；农村医疗和公共卫生设备陈旧，服务保障能力低；农村医疗保险、最低生活保障以及社会救助等社会保障严重不足；许多农田水利基础设施年久失修，抵御自然灾害能力较弱；农民工就业技能培训供应严重不足，农村大量剩余劳动力无法有效转移等。同时，农村公共产品“供给过剩”的表现：广大农村地区的基层政府机构人浮于事，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率低下；有些地方政府或村委会以筹集资金为目的向农民提供各种低质量的公共产品，被人称作“豆腐渣工程”等。[9]同时，要想更好地解决农村公共产品的供给问题，实现城乡的协调发展，创新供给制度变得越来越迫切。陈朋（2006）提出了解决制度变迁的路径：由中央政府供给全国性公共产品并按照公平性原则对地方性公共产品给予资助；重新建构农村税费体系，改变农村基层的财权与事权不对称，减轻地方基层政府负担；建立和完善政府间的转移支付制度，给地方基层政府税源以一定的补偿等。[10]通过总结学者们的观点，本文认为当前中国的农村公共产品的供给和城市相比，差距非常地大。农村公共产品的供给存在着供给总量的不足，如农村中农民“看病难”，很多孩子到了上学年龄因为负担不起学费而放弃学业的“上学难”现象，在经济相对落后的地区还是时常发生；供给结构的不合理，如政府对待城乡的公共产品的供给并没有体现公平性，不管是基础设施的建设还是社会保障制度的实行，城乡之间存在着很大的差距；农村公共产品的供给不仅在数量上不足，而且供给的质量也不高，如在农村中很多卫生院的大夫都没有正规学校毕业的文凭，他们也没有接受过正式的培训，很多人只是靠经验来给人治病，甚至于有些大夫以前曾是兽医。另外，农村公共产品的供给存在着供给主体单一，各级政府之间又存在着分工不明确的问题，这带来了农村公共产品的无效供给或无政府供给，或只供给那些见效快，易出成绩的短期项目，从而无法从农民的切身实际出发来满足他们的需求。应该说，农村公共产品的供给是否合理将直接关系到农村经济能否实现快速健康稳定发展，关系到农民收入水平和生活质量能否进一步提高，关系到能否顺利地建成中国特色的社会主义新农村。[11]所以，只有实现农村公共产品的有效供给，才能缩小城乡之间的差距，实现城乡的协调发展。本文从嘉兴城乡公共产品供给现状的比较中得出在公共产品供给方面存在的差距，分析嘉兴农村公共产品供给存在的问题，进而提出改进农村公共产品供给的政策。·3.嘉兴城乡公共产品的供给及其比较改革开放以来，城乡居民的收入差距在不断扩大。而城乡收入差距的存在，从表面上看，是与城乡自身经济条件有很大联系，但事实上公共产品供给城乡失衡问题已成为影响本文国缩小城乡差距的深层次的原因。[12]（由于找不到相关数据，本文只研究了农村水利设施，城乡教育，城乡卫生医疗，城乡社会保障等方面。）·3.1预算内财政支出中的水利建设支出情况表1预算内财政支出中的水利建设情况单位19951996199719981999200020012002预算内财政收入万元6142167361723078120290685117319152063203968预算内财政支出万元274393193236345419115258876496101497128779水利建设万立方米664.0592.4560.9680.1853.01118.9550.6856.6水利建设占预算内财政支出比重%2.421.861.541.621.621.460.050.067资料来源：2005年嘉兴统计年鉴（1995年-2002年）从市区预算内财政收入和支出中，可以看到，水利建设只是总支出中很小的一部分。尽管预算内财政支出每年都在增加，但是水利建设占预算内财政支出的比重却在逐年减少。政府对农业建设的支持力度还太小。·3.2其他公共产品供给情况嘉兴政府在城乡教育，卫生、社会保障和社会福利业、公共管理和社会组织等的供给中存在着很大的差距。从表2中可以看到，在2005年，政府在卫生、社会保障和社会福利业方面的支出，城乡差距竟然达到了59.68:1。在2003年的时候，政府在城乡教育固定资产投资额方面的差距也高达28:1，虽然政府已经非常重视学校的教育问题，教育部门也曾指出，各级人民政府要完善并落实中小学助学金制度。但是在2005年的时候两者仍然有7.5:1的差距。表2市区城镇、农村单位分行业固定资产投资额单位：万元200320042005城市农村城市农村城市农村教育326881150587802691271273609卫生、社会保障和社会福利业7611822105735273291844891资料来源：2006年嘉兴统计年鉴（2003年-2005年）·3.2.1农村卫生的供给·3.2.1.1财政对农村医疗卫生的支出总量情况在农村医疗卫生财政投入的绝对量上，嘉兴政府财政对农村卫生资金投入增长速度远不及农民的医疗卫生支付费用的增长速度。表3显示农村卫生总费用的增加情况，从总量看，年均增长速度为12.8%；从相对量比较，1998年到2002年政府对农村卫生机构投入占财政支出比重由1.02%下降为0.69%，其中，基本补