论当前行政强制措施存在问题与对策

论当前行政强制措施存在问题与对策2006-8-24被阅读1333浙江省临海市政府法制办/马先不行政强制措施作为行政执法过程中采用的强制性手段，通常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备，行政机关也乐于采取行政强制措施，以达到行政管理的目的。随着法治观念深入人心，现代行政权已经向体现平等，尊重行政相对人合法权益的方向发展，而在实践中行政强制措施则存在当强不强、当弱不弱的情形，这既不利于行政机关依法行政、规范执法，也不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，因此规范行政强制措施尤为紧迫。为此，本文将从立法和实践层面，对当前行政强制措施存在的问题进行分析，并在此基础上提出一些措施和对策，为今后行政立法的进一步完善、行政执法的进一步规范和行政效能的进一步提高提出可行的思路。一、行政强制措施概述1989年《行政诉讼法》颁布以前，我国现行法上没有行政强制措施这个概念。在文字表述上与行政强制措施比较接近的现行法上的概念，有宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的行政措施①，以及《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》规定的强制措施②，但其含义与现在使用的行政强制措施很少或根本没有相通之处。现行法上虽然没有直接使用行政强制措施这个概念，但并不表明现行法上没有具体的行政强制措施方式的规定，更不表明实践中没有采取行政强制措施的行为。据统计，1989年以前规定具体行政强制措施的法律、法规为数不少③，行政强制措施的具体名称和形态也多种多样。这些具体的行政强制措施的存在正是《行政诉讼法》将行政强制措施纳入可诉具体行政行为范围的基础。继《行政诉讼法》之后，《行政复议条例》、《行政复议法》和《国家赔偿法》也分别将行政强制措施明确纳入可申请行政复议和可请求国家赔偿的行为范围之内。《行政诉讼法》颁布以来，各单行法律、法规对行政强制措施的规定基本沿袭《行政诉讼法》颁布以前的轨迹发展。在现有行政法学说中，定义行政强制措施主要有以下几种观点：第一，行政强制措施是“行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。”“行政强制措施与行政强制执行都属于行政强制”，“行政强制措施与即时强制都属于强制执行”。④第二，“行政强制是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对人的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。”⑤第三，“从理论上说，行政强制措施应包括行政预防措施、行政制止措施、行政执行措施。”“所谓行政强制措施是指行政主体为了实现一定的行政目的而对特定的行政相对人或特定的物作出的，以限制权利和科以义务为内容的临时性的强制行为。”⑥第四，行政强制执行“简称为行政执行或行政强制。”⑦第五，我国台湾学者大都将行政强制措施理解为即时强制，而与行政强制执行加以区分。⑧第六，“行政强制，不问其为行政上之强制或行政上之即时强制，均应以人民之身体及财产之侵害为其内容。”⑨第七，行政强制措施是“由行政厅对国民的身体、自由及财产行使行政强制权的情形。”⑩这些定义和理解的共同点是没有提出专门的行政强制措施概念，而是将其放在行政强制执行措施当中加以讨论，或简单地等同于即时强制，因而作为定义的要求而显得欠缺严谨性。对行政强制措施不仅应与非强制性具体行政行为加以区分，而且主要应与具有强制性的行政强制执行加以严格划分，对行政强制措施应作狭义的理解和阐释。据此，行政强制措施是指行政主体在行政管理过程中，为预防或制止可能或正在发生的违法行为或在紧急、危害情况下，根据法律、法规规定，对公民的人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的各种具体手段或方法。它具有法定性、具体性、强制性、限权性、临时性、非制裁性、可诉性等特征。从概念的内涵和外延分析，“行政强制措施”的概念内涵与法律特征属于行政强制措施“内质”，而要真正把握“行政强制措施”，还必须划定“行政强制措施”的外部“边界”，即划清“行政强制措施”与其他外部概念———而这些概念是最易与它相混淆的———之间的界线，因而应细心探测“行政强制措施”的外部“边界”。长期以来，由于学术界未能对行政强制措施专门进行系统深入的理论研究，因而在现有的行政法学著作、论文以及教科书中尚未有独立的行政强制措施理论，所以为全面揭示行政强制措施的本质特征，必须考察行政强制措施与行政处罚、行政强制执行等相关具体行政行为的区别，在此不再详细阐述。二、我国现行行政强制措施存在的主要问题综观我国现行有关行政法律法规，各类行政强制措施主要以单列条款专门规定形式出现，由于我国现在还没有一部统一的《行政强制法》，因此在执法实践中不可避免地存在缺陷，诸如滥用权力，没有法律依据而实施行政强制措施，超期查封、扣押，对查封、扣押的财物野蛮搬运并随意堆放，侵入私人住宅扣留财物，甚至侵犯人权等严重损害当事人合法权益的情况屡有发生。这些问题的存在不利于被采取行政强制措施的当事人行使其合法的权利，不利于行政机关规范实施行政强制措施，不利于行政机关提高行政执法效能。总的来说，现行行政强制措施主要存在以下问题：(一)缺乏理论支撑，内涵外延不明《行政诉讼法》等法律在规定行政强制措施的同时，也给理解行政强制措施留下了较大的弹性和空间，立法和司法解释又未及时加以弥补。我国行政法理论对单行法律、法规和规章规定的各种强制手段，及行政执法实践中使用的各种强制方法，缺乏理性的总结、归纳和抽象概括，也没有充分地对行政强制措施进行学理研究的准备和积累不足，致使立法在规定了行政强制措施以后，本应紧跟其后的相应权威性解释，因缺乏深厚的理论支撑而无所适从，不得不长期保持沉默。立法上将行政强制措施作为一个新概念引入现行法，未考虑与长期沿用的行政强制执行等概念的协调问题，而相应的理论又未与立法相呼应，未能进行有说服力的理论研究和理论说明。所有这些，都在一定程度上使行政强制立法对行政强制措施的规范困难重重。(二)现行法重授权，疏规范和监督据统计，截止1999年，我国现行有效的法律、行政法规和部门规章共10369件，其中法律314件，行政法规1584件，部门规章8469件。在314件法律中，规定行政强制措施的有33件，占10.5％；在1584件行政法规中，占1.7％。{11}从上述统计数字可以看出，我国有采取行政强制措施权的行政机关比较多，行政强制措施通常是作为一种行政执法手段被使用的，行政强制措施存在领域非常广泛，存在的形式也是多种多样的。但是，该些法律对如何规范和监督行政强制措施的规定极少，特别是对当事人及执法机关相应的权利义务没有明确规定。在现行法律、法规中，对实施行政强制措施，执法机关应当告知当事人有权申请回避、陈述、申辩的权利，同时必须协助配合执法工作的规定不明确；对实施行政强制措施的期限大部分不明确；对执法机关自己或者委托第三方保管扣留、封存财物的责任不够具体、明确；被扣留、封存的财物有特殊保管条件的，对当事人及执法机关相应的权利义务没有明确规定；对解除行政强制措施，归还当事人被扣留、封存的财物的具体操作规范没有明确规定，等等。(三)该作为而不作为，不该作为而作为行政强制措施是行政主体的一项十分显赫的权力，是行政强制权的重要体现，同时还由于行政强制措施面临情形的紧要性，因此它的实施需要赋予行政主体以充分的自由裁量权。但是，从某种程度上而言，如果不设定行使权力的标准，即是对专制的认可。目前，单行法律、法规和规章没有确立行政机关采取行政强制措施的主要原则和制度，没有明确行政强制措施的要件，没有明确行政强制措施在什么时间实施，持续多长时间等等，导致实践中有些行政主体在执法中采取强制措施比较随意。在实践中，有些执法部门在发现违法行为后数月才采取强制措施，采取的强制措施如扣押财产持续年载有余，无论是从强制措施即时性、临时性的特点看，还是从程序正义的意义上讲，都是一种滥用职权的行为。在没有法定依据的情况下，一些执法人员认为既然法律规定了执法机关必须履行的职责，它就必然默示赋予执法机关履行职责所需的强制手段，结果导致强制权的滥用，使公民、组织的合法权益受到侵害。现阶段，许多立法规定了执法机关的职责，却没有赋予其履行职责所必需的强制手段。例如，有的法律、法规要求执法机关对行政相对人的行为予以监督并查处其违法行为，却没有授权执法人员有权在未经当事人许可的情况下进入当事人的办公场所或住宅，也没有授权执法机关可以采取强制措施保全证据。虽然《行政处罚法》规定执法机关可对证据采取登记保全措施，但缺乏具体内容和程序，从而导致一些执法人员缩手缩脚，影响执法效果。对于扣留、封存的容易腐烂、变质的物品，当事人拒不同意先行处理的，执法机关应当如何处理，现行法律、法规没有规定。除《反不正当竞争法》和《无照经营查处取缔办法》等少数现行法对当事人违反暂停销售，不得动用、调换、转移、隐匿、销毁等强制措施的规定，有相应的处罚措施外，其他法律、法规对当事人擅自动用、调换、转移、隐匿、销毁自行保管的被封存财物行为，没有相应的惩罚规定，导致行政相对人时常明知而为之，而行政主体却无法应对。法律规定对当事人交代的家存或者寄存的违法物品，需要查扣，但当事人拒绝取出的，应当会同当地有关部门将其取出，并办理扣留手续，但有关部门的具体所指不明确，实践中缺乏可操作性。对于需要有关运输部门或者仓储保管单位等第三方协助扣留的违法财物，但有关运输部门或者仓储保管单位等第三方拒绝配合的，应当如何处理，现行法没有明确规定。上述情形的存在常使行政机关当宜采用行政强制措施，却因没有现行法依据而无法采取。(四)适用条件不明，救济渠道不畅《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律规定行政强制措施重事后监督或救济，而对采取行政强制措施过程中的实体条件和程序条件建设，通常是鞭长莫及(当然对采取行政强制措施过程中的实体条件和程序条件建设也不应由该二法规范)。这就使二者的衔接常常出现问题：复议机关、人民法院审查以行政强制措施为标的案件，常常因为缺少实体标准和程序标准而难以作出决定或判决。例如，许多行政法律法规没有对采取行政强制措施的时限和时效作出规定，导致复议机关、人民法院在审查时没有确定的依据。三、问题存在的原因(一)现有理论对行政强制措施认识的分歧。各种观点所指称的行政强制措施涵盖的范围差异巨大；对行政强制措施内涵和属性的揭示事实上存在差异。行政强制措施到底是一种方法、手段、措施，还是一种行为?或者既是方法、手段、措施，又是行为?{12}可以说各种观点表述多于分析和说理，而且常常在论证过程中交替使用各种不同的说法。(二)行政强制措施立法缺乏系统性、完整性、科学性。一方面，各个领域的单行法律、法规和规章在规定行政强制措施时，一般都不直接使用行政强制措施的名称，而是使用最能直观地描述强制手段的语言和叫法。另一方面，《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《立法法》对单行法规定的名称不一、形态各样的行政强制手段的综合概括。从作为方式、方法的强制性手段，到对众多强制性手段概括和统合的行政强制措施，是如何实现从方法、手段到具体行政行为的转化，现有法律规定和现有理论的解说都存在难以自圆其说的问题。(三)沟通渠道不够顺畅。基层执法部门与立法机关的沟通渠道不够顺畅，缺乏一种行之有效的机制，没有建立自下而上与自上而下相结合的立法模式，使基层执法部门在执法实践中发现的问题不能及时反馈给立法机关。(四)固有的立法滞后性，使执法实践中存在的这些问题得不到及时解决。四、解决问题的对策要解决这些问题，有待于国家制定颁布《行政强制法》，但就现况而言，要在现行法律、法规框架内，探索可行的操作规范；从加强执法监督，促进规范执法来看，既要严格执法程序，加强内部监督，又要提高执法透明度，强化外部监督。(一)完善立法，加强对行政强制措施的法律控制。各行政主体应发挥自身优势，立足于大量的执法实践活动，及时总结执法实践中发现的问题，指出现行规定的缺陷，提出可行的建议，通过