2公共部门经济运行与国有资产管理

国有资产管理第二章第二章公共部门经济运行与国有资产管理第一节市场失灵与公共企业运营第二节国有经济战略布局与国有资产管理第三节中国经济发展阶段与国有资产管理第一节市场失灵与公共企业运营一、市场失灵及其主要表现二、政府失灵及其管理三、公共企业与市场失灵的调整四、公共企业与公共部门经济运行一、市场失灵及其主要表现第一节市场失灵与公共企业运营（一）市场处于不完全竞争状态：自然垄断（供水、供电、供气等公共服务；铁路）（三）外部效应：或由政府公共企业进行环境污染类行业的生产。（四）信息的不对称性：（五）市场的不完整性：一国或者地区市场体系不完整，某些市场发展相对滞后或者不健全，不能有效提供社会所需要的商品和劳务。如资本市场提供教育贷款；政府对中小企业的贷款担保（六）收入公平分配：即使是“帕累托最优”（七）宏观经济的稳定与增长（二）公共物品：政府提供或者政府委托授权私人部门提供在开放经济中，发展中国家处于赶超战略，不可能采用一种以大量劳动力与低级的技术相结合的发展方式，而同样需要采用高新技术，这就会产生技术资本无法完全吸纳劳动力的现象而出现过剩人口，又由于人口的增长受到文化、习俗、传统的影响，具有相对独立性，在缺乏一个强制性机制干预的情况下，市场很难完成人口变化与技术资本变化之间的平衡。市场失灵的表现：难以自发达到充分就业政府失灵的表现当地方政府纷纷加快招商引资力度和速度，经过一定时期取得了所要招的商和资的信任之后，各地纷纷聚集了一批引入的商和资，形成总需求尤其是投资需求的迅速增长，迅速扩张了总需求，因此，中央政府从宏观总需求均衡目标出发，又要抑制总需求，进而通过行政方式要求地方政府减缓投资冲动（如果通过利率，可能可以对内资企业发生影响，但对国资企业没有影响，这就是双轨制！），甚至要求其从已经进入的经济中退出，然而，此时的地方政府已经难以退出了，因为地方政府为招商引资进行了大量的投入，这些投入构成了地方政府退出的壁垒。因此，中央政府与地方政府，对总需求的扩张或抑制的需要以及相应的行为周期产生了显著差异，这种周期错落，甚至可以说是周期与反周期的行为差异，对需求管理的效应必然产生深刻的影响。利率对宏观经济调控作用的丧失宏观经济在面临国企和非国企时，将面临着两难的境地。对于国企来说，贷款利率的提升，并不能构成约束——双轨制对于私企来说，贷款利率的提升，无法形成约束——本身利率管制，利率太低二、政府失灵及其管理第一节市场失灵与公共企业运营(一)政府决策信息的有限性政府决策信息的有限性，是指政府在调节经济运行、克服市场失灵的过程中，由于所收集、掌握信息不足，影响政府决策的及时性、准确性和科学性，政策达不到预期效果。既包括政府主观原因所形成的信息有限性，也包括因客观原因产生的信息有限性。论政绩靠炒；政府对产业发展具有前瞻性，制定产业振兴计划；计划体制的失败，一个原因就是信息失灵我们的“4万亿计划”就是在世界发生金融危机的背景下，全世界没有哪个国家，没有哪个高人敢说金融危机何时结束，或者见底，敢公开评估金融危机影响大小，对危机大家都是雾里看花，惴惴不安时，我们党和政府发言了，对危机在不知不明的情况下，火速推出了“4万亿计划”拯救计划，就是体现了“快，准，稳，狠”。我们的“4万亿计划”就是在世界发生金融危机的背景下，全世界没有哪个郎咸平国家，没有哪个高人敢说金融危机何时结束，或者见底，敢公开评估金融危机影响大小，对危机大家都是雾里看花，惴惴不安时，我们党和政府发言了，对危机在不知不明的情况下，火速推出了“4万亿计划”拯救计划，就是体现了“快，准，稳，狠”。(二)市场及主体行为控制的有限性市场及主体行为控制的有限性，是指政府在制定、实施有关经济政策，调节经济运行，实现宏观经济目标时，企业、个人等市场主体不一定能够及时做出反应，或者其行为向政府希望的方向转变，价格波动、生产要素流向等市场形势政府不能完全控制，致使政府政策不能达到预期效果，甚至失效。例如利率提高，但未必私人投资减少。第一节市场失灵与公共企业运营(三)对政府机构控制的有限性对政府机构控制的有限性，是指政府在运用政策工具，干预经济运行过程中，受立法机关与政府关系、以及政府机构内部中央政府与地方政府关系、政府各部门关系的制约，政策效果未能如期实现，出现全部或部分失效的现象。如，质检总局通过行政授权，将防伪监控技术卖给一家小企业。此案例被质疑，违背了《反垄断法》。政府具有自利倾向，尤其是地方政府，具有保护主义倾向(四)政治程序实施中的有限性政治程序实施中的有限性，是指政府财政收支等重大决策，需要通过政治程序来解决，涉及各部门、各地区、各单位、社会各阶层及其成员的切身利益，其结果往往是相互妥协以达成协议，政府部门的有关判断、政策主张不完全能够实现。投票悖论、互投赞成票在财政支出的结构中，增拨企业流动资金和挖潜改造、科技三项费用或许在过去的年份里，被视为一种必然，但是在市场化程度逐步提高的今天，已经可以看作是政府干预市场、企业的一个重要表现，未来的发展趋势应该是逐步减少、最后取消。增拨企业流动资金和挖潜改造科技三项费用00.020.040.060.080.11978198519911993199519971999200120032005占GDP比重占财政支出比重（1）矫正垄断在某种情况下，由于某个行业对技术的要求，使得只有一个供应商能够生存下去。当存在自然垄断情况时，供应商可以通过提高收费标准来赚取高额垄断利润。如果自然垄断者恰巧还是买主垄断（唯一购买者），企业可以通过对供应商压低购买价来榨取利润。这一现象的结果就是经济盈余的不公平分配以及经济上的无效率。因为卖方垄断公司所生产（或者是购买，如果是买主垄断的话）的要低于社会所需要的最佳水平。在此情况下，就有必要建立国有企业，并对其进行管理，防止滥用自然垄断权。三、公共企业与市场失灵的调整中国的现状垄断类型：行政垄断、自然垄断垄断行业：铁道、金融、资源能源，等垄断利润：未上缴财政，自行分配对国企的考核机制：利润最大化。逐利的行为倾向，无法改变问题的一个关键是：公共定价如何进行？公共定价的功能（1）体现政府宏观经济社会政策目标对于与广大普通居民生活关系密切，使用范围广的基础设施服务，按照边际成本定价，亏损由政府财政（税收）弥补，受益范围最广；对于具有拥挤成本、或资源稀缺、需要抑制消费，防止浪费的公共品，可按二部定价、高峰负荷定价法定价。前提是成本核算要准确。（2）提高资源配置效率实行政府经营、公共定价，或者授权私人经营，政府实行价格管制，同垄断经营相比，可增加市场供给。（3）稳定市场物价相当部分属上游商品价格：公共定价或者价格管制。案例：公路收费高出投资额10倍审计署调查了北京、河北等18省(市)的收费公路总里程8.68万公里，结果发现收费公路的建设、运营和管理存在一些问题。其中16省(市)在100条(段)公路违规设站收费149亿元，12省(市)的35条经营性公路收费所得高出投资10倍以上。公路收费竟然高出建设投资10倍！看来，所谓的“收费还贷”，其实是违规收费的幌子。人们不禁会问，目前还有多少收费路桥打着“收费还贷”的幌子违规收费，又有多少收费站还在“超期服役”。人们有这样的疑问不足为奇！以贵阳市贵花公路为例，当初的建设投资3196万元中，银行贷款约1500万元，但2001年9月贵州省部分人大代表前去检查时发现：这条公路收取的车辆通行费已高达6371万多元，是贷款金额的4倍多，但贷款仍未还清，收费还在进行。最后贵阳市50位人大代表联合要求对此进行质询，这条公路的收费才被停止。现象的理论分析公路不是“私路”。作为公共产品，人们通行时还要交“买路钱”，公路还姓“公”吗？退一步讲，在现有的国情下，收费偿还公路贷款，公众大都积极配合，但问题的关键是：当前路桥收费状况严重不透明，各种相关信息根本不公开。作为各种公共设施的最终拥有者和使用者，公众有权知道路桥贷款的清偿规划、收费中用于偿还国家贷款的比例，更有权就相关收费要求举行价格听证。比如说，贷款一旦还清银行，就应立即停止收费。而在这些问题上，有关部门缄默的态度，显然是非常不正常的，如此变相“渎职”，是“收费还贷”变成真实谎言、闹剧的根本原因。“贷款修路、收费还贷”的最终目标是为公众谋福利，造福于百姓，如果说“收费还贷”成了骗人的幌子，那么贷款修路的意义又何在呢？（2）提供公共品国企提供公共品：分红提供财力，解决公共品的资金不足国企本身提供公共品：山西的国进民退；计划体制内国企提供公共品（医疗、社会保障、教育等）为了补充社保基金，国务院决定将国有企业上市股份的10%转让给社保基金，截至2009年底，已经有1561.26亿元国有股权转让收入划归社保基金，占全部社保基金财政性收入的41%;“十一五”期间，央企国有股减持转入社保基金589亿元，2009年11家首次上市的央企划转补充社保基金115亿元，43家中央企业追溯划转补充社保基金276亿元。（3）国企解决外部性问题政府公共企业进行环境污染类行业的生产。环境保护、食品安全、公共安全、公共交通、公共卫生等公共品提供匮乏或者质量不高。政府长期以来，重视经济类公共品，如基本建设、基础设施、高速公路的提供，而忽略了社会类公共品的提供。原因在于财力不足。国企可进入，适当给予一定的优惠政策！（4）弥补资本市场失灵，解决信息失灵资本市场失灵，也就是私人投资者不愿投资那些长期来看具有很高收益，但在短期却具有较大风险的项目。比如，韩国政府将钢铁制造商POSCO设定为国有企业，就是因为私人领域认为其风险太大。但如果冒险最终能够取得成功的话，为什么私人领域还不愿对其进行投资呢？这是因为，资本市场天生倾向于短期收益，不喜欢风险较大的、孵化期较长的大型项目。解决这种市场失灵的一个方法就是建立发展银行，对那些风险大的、长期的风险企业进行投资，而不是本身去建立和管理生产性的国有企业。但是，在大多数发展中国家，私营领域缺乏具有企业家精神的人才，所以，即使有发展银行也不一定能够成立必要的风险企业。在此情况下，建立国有企业比成立发展银行更能有效应对市场失灵。（5）收入分配---解决广义上的平等问题如果只依靠以盈利为目的公司，那么偏远地区的人们就可能无法享受最基本的公共服务，如邮政、供水和交通等。在此情况下，国有企业是保证所有公民公平享有基本服务的最便捷手段。另一个例子，私营的养老保险或健康保险公司，一般都不愿意对“高风险”人群---贫困人口，提供保险。如果以国有企业形式运行的话，则可以保证最脆弱人群能够得到最基本的社会保障。POSCO的例子也说明了另一支持国有企业的论据，那就是外部性的问题。在政府指导下，POSCO并没有利用其垄断地位为自己赚取高额利润，相反，它将这部分利润转移到其产品购买者身上，从而使整个经济受益。（6）提供就业充分就业，是指降低失业率，使有工作能力、愿意工作的劳动者找到工作。5%以下的失业率可以算为劳动力正常流动需要和自愿选择的“自然失业率”。就业能否成为国有企业存在的理由？如果安排的是政府领导的亲属，则。。。由公共企业提供就业，并不代表着全部实行国有化，实行计划经济体制，因为计划经济体制具有明显的弊端。（7）实现宏观经济的稳定与增长经济增长，通常是指一个国家或地区一定时期内国民生产总值或国民收入的增加，可用经济增长率或增长额来表示。在经济萧条时，增加公共企业投资、或兴办国有企业，具有投资乘数效应。投资；铁公基、基础设施四、公共企业与公共部门经济运行第一节市场失灵与公共企业运营(一)公共物品的公共生产和供给政府对某些不能或不能优先通过市场机制由私人提供的商品和劳务，直接通过创办国有企业为社会提供公共物品服务。(二)公共物品的合同承包供给是指政府将国有企业或国有资产承包给私人企业和个人，由其组织生产经营，按照合同规定的价格或质量为社会服务，并履行合同所规定的其他义务。80年代的承包制问题。BOT（建设-经营-转移）、ABS(资产证券化)(三)公共物品的混合供给是指由国家与私营企业合股成立股份公司从事公