征地区片综合地价调整的风险因素及对策

龙源期刊网征地区片综合地价调整的风险因素及对策作者：陈沛来源：《中国房地产·学术版》2015年第02期摘要：征地区片综合地价是现行征地工作中采取的主要补偿依据，在征地区片综合地价调整过程中改变利益分配方式会产生风险因素。在征地冲突论的基础上感知征地区片综合地价调整过程中的风险因素，并通过舟山市定海区的实地调查进行验证，认为维持生活水平风险、偏离心理预期风险、横向比较风险和纵向比较风险等是主要的风险因素。在分析结果的基础上提出了一些风险防范对策。关键词：征地区片综合地价，风险因素，对策，舟山市定海区中图分类号：F293.1文献标识码：A文章编号：1001-9138-（2015）02-0029-34收稿日期：2015-02-021引言征地补偿作为征地制度中最为核心的一部分，一直以来都是导致征地冲突产生的矛盾集中点。为了解决征地中出现的补偿标准偏低、随意性较大、同地不同价等突出问题，2007年以来，各地在城市规划区范围内的征地补偿工作中主要采用征地区片综合地价。按国土资源部《征地区片综合地价测算指导性意见》（以下简称《意见》），征地区片综合地价（以下简称征地区片价）是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。随着经济社会的发展，由于物价水平提高、居民生活水平提升等因素影响，原有征地区片价标准难以满足现实需求，必须进行动态调整。按《意见》要求，征地区片价应设定对应的基准时点，一般3至5年更新一次。当前正值各地区征地区片价第二轮调整更新时期，征地补偿标准普遍得到大幅度提升。然而，围绕土地征收和补偿标准所产生的冲突仍屡见不鲜，甚至造成严重人员伤亡事件，时而成为新闻头条，产生社会不安定因素。因此，在征地补偿标准调整、利益分配方式改变的过程中，有必要进行风险因素识别，对可能导致矛盾纠纷、不稳定事件的原因进行分析，以做到有针对性地防范。本文在征地补偿调整风险感知的基础上，结合舟山市定海区征地区片价调整工作，分析该过程中的风险因素，并针对性地提出防范措施。2征地区片价调整风险因素识别风险识别的概念来自工程项目管理领域，指对项目中存在的各种风险根源或是不确定性因素，按其产生的背景原因、表现特点和预期后果进行定义、识别，对所有影响项目的风险因素进行科学分类。通过风险识别能正确地认识工程项目实施过程中所面临的风险种类，系统、连龙源期刊网续地认识所面临的各种风险，分析风险事故发生的潜在原因，为风险管理和控制选择合适的方法提供依据。同样，征地区片价调整工作也可视为一个由政府发起的，涉及用地单位、集体土地所有者和使用者等利益相关主体在内的项目，项目风险管理的理论方法对征地区片价调整风险管理具有借鉴作用。风险识别一般包含感知风险和分析风险两个部分。感知风险即了解客观存在的各种风险，是风险识别的基础，只有通过感知风险，才能进一步分析。分析风险是分析引起项目风险事故的各种因素，并对各种风险因素进行识别。感知风险主要是用定性的分析方法，分析风险主要是用定量的分析方法。土地领域的风险与冲突具有密不可分的关系，征地冲突是土地冲突中最主要的一种形式，冲突背后体现的是不同群体之间的利益对抗，而利益对抗又会涉及到社会制度与规则，甚至是社会道德与伦理等深层的矛盾与问题。一般地，显性的冲突会带来社会风险，而社会风险又会引发新的冲突。我们以征地冲突的相关理论研究作为切入点，来分析征地区片价调整中可能存在的感知风险。由于征地补偿涉及内容的多样性和复杂性，引发的风险类型也可能是多层次的、复杂的和结构性的。目前，关于征地补偿问题引发征地冲突的原因可以归纳为如下几个方面：一是征地补偿标准计算不透明、不合理、不公平，包括不听取利益相关者意见，单方面决定征地补偿、安置方案；二是按规定补偿但标准明显偏低，有关征地补偿、安置的标准本身不能令人满意；三是区域间差异的征地补偿标准，以及执行弹性补偿政策和规定，造成补偿数额横向比较差异悬殊；四是补偿政策、规定发生变化，导致补偿数额纵向比较差异悬殊；五是有关部门和人员，如乡（镇）政府、村委会及少数干部的行为失范，截留、挪用、私分土地征收补偿款等贪污腐败行为发生；六是征地相关工作部门效率低下，造成补偿资金不能足额、及时到位；七是地方政府对征地纠纷与冲突的管理缺乏成效；八是其他原因，包括补偿资金在集体和承包户之间的分配比例不合理，承租户、代耕户、拾地户、蹭地户等主张分享承包户的土地补偿费，无地村民、长期离地农户主张分享土地补偿等。我们将征地区片价调整更新工作的内容、流程环节与具体征地冲突发生的影响因素结合，进行风险因素感知，分析得出征地区片价调整中存在如下两大类风险因素。2.1行政风险因素由于征地区片价调整更新程序和过程不够透明，政务不够公开，侵犯了相关利益主体的知情权、参与权，相关利益主体对区片地价更新调整方案存在异议，但缺乏利益表达的申诉渠道而导致的风险，即行政过程不透明风险。征地区片价调整中，普遍提高了补偿标准，引发土地所有权代表、征地有关人员截留、挪用、私分部分补偿资金，补偿资金溢价部分不能足额、及时到位，造成失职、贪污腐败风险。征地区片价调整后，日益高涨的征地费用给地方政府的财政支付带来压力，造成财政风险。龙源期刊网社会经济风险因素对于无二、三产业收入的纯农户或是对土地生活保障功能依赖度高的农民，调整后的征地区片价补偿标准若本身偏低，客观上将难以对农民群体的就业、住房等起到保障作用，造成难以保障实际生活水平的风险。各地征地区片价调整前普遍要进行农民意愿调查，收集农民的心理价位，而最后实际确定的标准与被征地农民心理预期价格相差过大，存在偏离主观心理预期价格的风险。横向比较导致心理失衡。地域上相邻的农民会比较周边区域的征地补偿价格，特别是当同一个建设项目用地范围跨越了行政村界线，跨越了不同级别的征地区片，涉及到不同区片价补偿等问题，导致被征地农民之间的攀比，引发争议和纠纷。纵向比较导致心理失衡。征地区片价的修订工作通常需要一定时间，修订的补偿标准要经过听证、论证环节，如果在新的区片价标准正式公布前这一时段内已经预征土地的，并按照原有标准进行补偿的农民，在新补偿标准出台后，势必会因自己被旧标准低价征地而感到不满，引发新的社会矛盾和纠纷。3征地区片价调整风险因素实证分析3.1研究区概况定海区位于舟山群岛西南部，是舟山市的行政中心所在地，全区总面积1444平方公里，包括陆地面积531.06平方公里，区域岛屿面积568.8平方公里，滩涂面积37.74平方公里，其中耕地面积21.23万亩。下辖9个街道、3个镇、1个农场、177个行政村，2013年末全区户籍人口38.39万人，其中非农人口16.82万人。2011年国务院将舟山群岛设立为国家级新区，赋予国家海洋经济战略先行先试的特殊使命，舟山市突出的港口资源优势，使得船舶设计、建造修理等海洋相关产业的发展前景变得更加广阔。作为舟山市行政中心所在地，近年来定海区通过征地获得建设用地的需求变得更加迫切。时值定海区进行征地区片价方案调整，我们选择对定海辖区范围各类征地相关人群进行调查。3.2调查样本调查主要采用问卷调查和访谈等方式，受调查对象涉及失地农民、潜在失地农民和征地相关工作人员，范围覆盖定海区各级征地区片。共收回问卷175份，其中有效问卷156份，涉及被征地人员52人，潜在被征地人员62人，征地工作人员42人。3.3调查结果及分析龙源期刊网通过对本次问卷调查获得的数据进行分析，79.5%的受调查者认为，政府征地价格与被征地者心理预期价格相差过大。61.5%的受调查者认为政府难以保障特定失地农民未来的就业、居住等生活问题。另有61.5%的受调查者认为，区域间横向比较，与相邻地区征地区片价相差过大，导致出现攀比心理。此外也有35.9%的受调查者认为新旧补偿标准差异悬殊，引发纵向比较，导致心理失衡。这也是征地区片价格调整过程中存在的最主要的四个风险因素（见表1）。将受调查人群划分为被征地人员、潜在被征地人员和征地工作人员，可以进一步发现，不同人群对征地过程中的主要问题有不同的看法。从最具代表性的被征地人员来看，有80.8%的受调查者对政府的生活安置保障措施存在不满，认为难以保障特定失地农民未来的住房、就业等生活问题。52%的被征地户中有家庭成员选择外出务工维持生计。73.1%的被征地者、58.1%的潜在被征地者和52.4%的征地工作人员认为，区域间横向比较价差过大导致失地农民心理失衡。实际上，2009年定海区的补偿标准中将征地区片价划分为五个不同级别，一级（昌国街道等）、二级（盐仓街道等）、三级（金塘镇、双桥街道等）、四级（岑港街道、干览镇等）和五级区片的补偿价格分别为6.6万元/亩、6.0万元/亩、3.6万元/亩、3.2万元/亩和3.0万元/亩，其中二级和三级两个区片差价达到2.4万/亩，而最高一级和最低一级区片价差达到3.6万元/亩。认为横向间差距过大的受调查者主要来自三级、四级和五级区片，分别占反映该风险因素调查者的40.2%、26.7%和25.1%，合计达到92%。而近年来，一级区片城东街道的商业性征地中实际补偿曾出现过20万元/亩的案例，扣除青苗6万元/亩，实际土地补偿达14万元/亩；二级区片盐仓街道的商业性征地中曾有9万元/亩的案例，扣除青苗补偿后仍达8万元/亩。这种区际间的补偿金高价差势必会加剧横向比较导致心理失衡的风险。76.9%的被征地者、80.6%的潜在被征地者和81%的征地工作人员认为政府征地价格与被征地者心理预期价格相差过大。以三级区片为例，该区片内59.1%的受调查者认为补偿价格提升幅度应在45%至60%之间；而四级区片内有62.5%的受调查者认为补偿价格的提升幅度应为75%至100%，即接近一级和二级区片的补偿标准。纵向比较导致心理失衡也是一个被选频率较高的风险因素。53.8%的被征地人员和42.9%的征地工作人员认为新旧补偿标准差异悬殊，按旧补偿标准赔偿的失地农民在新补偿标准面前觉得理亏，引发纵向比较导致心理失衡风险。实际上，在补偿调整方案正式公布之前，部分地区已经按原标准预征一定量的土地，如果新方案补偿价格提高过大，容易引发被预征土地利益群体的强烈诉求，这也是新补偿标准顺利实施的困难所在。另外，日益高涨的征地补偿费用使得征地成本与土地出让收入的比值进一步减小，在地方政府举债经营的背景下带来了地方政府财政支付压力和财政风险。定海区制定的调整方案中补偿价格比2009年的标准平均提高43.55%，而同期土地出让的价格涨幅为19.7%。在服务国家海洋经济战略和快速城市化进程中，各项建设所需资金都很大，这就使失地农民补偿的资金来源受到一定的限制，带来地方财政支付风险（见表2）。龙源期刊网征地区片价调整风险防范对策根据风险感知和舟山市定海区的实地调查研究，得出维持生活水平风险、偏离心理预期风险、横向比较风险和纵向比较风险等为主要的征地区片价调整风险因素。针对存在的风险问题，建议采取如下几点风险防范措施，减少征地冲突发生的可能性。4.1针对横向比较风险因素相邻区域补偿标准差异悬殊，导致按低级区片价补偿的失地农民群体不满，引发横向比较时，可以引入补偿价调整系数，调整系数具体的确定应参照农民的年农业经营收入占农民年总收入的比例而定，也可以利用其他相关参数来确定，以此来加强区片间区片价的综合平衡和衔接，便于区片间特别是线性工程和大型项目不同区片之间的平衡和协调。同时要控制县（市）域范围内区片的数量，征地区片数量以三个左右为宜。4.2针对纵向比较风险因素要加快征地区片价调整修订的工作效率，尽可能地缩短工作周期，减少土地被预征的农民数量。在区片价实施和区片价修订工作发生重叠的时段内，新的区片价补偿标准经过