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公务员考前培训之专业科目综合管理突破神秘之幕厚积背景知识操练解题思维公共行政管理一、公共行政的概述1、公共行政的涵义公共行政，就是指国家行政组织及其行政人员依据国家法律和运用国家法定的权力，为维护和实现统治阶级的利益，满足社会发展的需要，实现政府预期目标，对国家事务、社会公共事务和政府内部事务所进行的一系列的管理活动。2、主体：国家行政机关及行政人员3、客体：国家事务、社会公共事务、政府内部事务二、行政职能1、政府职能的涵义和地位政府职能又称为行政职能，是指行政机关在社会管理活动中所具有的基本职责和功能，它明确行政管理的基本内容和基本方向。主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作用的问题。它既包含政府的行政职责，也包含政府的行政功能，是行政职责和行政功能的辩证统一。行政职能是国家基本职能的一部分。2、政府职能的发展前资本主义时期自由资本主义时期垄断资本主义时期当代资本主义时期3、政府职能体系静态的结构体系动态的运行体系行政职能体系静态的结构体系统治、管理和服务政治、经济、文化和社会动态的运行体系：计划、组织、协调、控制政治职能。即国家在政治事务中所负有的职责。政治职能是公共行政的一项基本职能，具有鲜明的阶级性。政治职能包括了军事职能、外交职能、治安职能、民主职能等内容。经济职能。即行政组织在经济事务管理与服务中所负有的职责。（1）为弥补“市场失灵”而担负的职能：保证社会总供给与总需求的平衡、提供公共物品、保持宏观经济稳定，避免市场的过度波动；（2）为弥补“市场不能”而担负的职能：加强法制建设、管理经济行政事务、公共项目的建设和管理、为企业发展提供服务；（3）为弥补市场体制不健全而担负的职能：培育市场主体、建立和完善市场体系、完善市场规则。文化职能。文化职能指行政组织在文化事务管理中负有的职责。社会职能。社会职能是行政组织在社会公共事务管理方面所负有的职责。具体包括社会福利职能、社会救助职能、社会保障职能、社会优抚职能。知识扩充4、政府职能转变①职能重心的转变：从重政治统治职能、轻社会管理职能，重阶级斗争、轻经济建设，转移到以经济建设为中心。②职能方式的转变：由运用行政手段为主转向运用经济手段为主；由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。③职能关系的转变：理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；理顺政企关系；理顺政府内部各职能部门的关系。1988年以前，我国的政府职能转变是在计划经济框架之内的局部调整，如在计划管理体制方面缩小了政府下达的指令性计划范围，扩大了指导性计划和市场调节的范围；在财政体制方面通过“利改税”、“分级包干”等改革措施，增加了地方政府的财权；在农村实行了家庭联产承包责任制．做到了政府与农业经营的分开。显然，这些改革还未从根本上触动计划经济体制。1988年以后尤其是1992年以来，政府职能转变立足于全面突破计划经济的樊篱，中心内容是“政企分开”，即政府职能与工商企业经营职能分开，政府管理从微观转向宏观；由直接指挥企业生产经营转向间接管理；由政府主管部门直接管理所属企业转向间接管理；由对社会的管治为主转向既实施管治又监督服务；由政府办社会转向机关后勤服务社会化。1988年国务院机构改革第一次明确提出政府职能转变的任务，到2003年国务院机构改革，中国政府职能转变的力度逐渐加大，一个适应社会主义市场经济体制的政府职能框架初步建立起来。知识扩充三、行政组织和行政体制1、行政组织的涵义和特征行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义行政组织，则专指为执行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。简言之，行政组织是指国家为实现对社会公共事务的有效管理而依法建立的政府组织实体及其活动过程。行政组织具有以下特征：政治性、社会性、服务性、执行性、法制性、权威性、系统性、动态性。2、行政组织设置的原则：职能目标原则整体效能原则分权管理原则依法设置原则精简原则责权一致原则3、行政组织体制行政组织体制就是国家根据实际的需要，通过法定程序将行政组织所拥有的行政权责归属于不同部门、不同人员的各种行政关系制度化的表现形式。行政组织体制是国家政治体制的重要组成部分，也是发挥行政组织整体效能的关键环节。行政组织体制具体包括以下类型：首长制和委员会制、层级制和职能制、集权制和分权制制、完整制和分离制。根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥与控制关系的差异，组织体制可以分为完整制和分离制。完整制完整制又称一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个部门完全受同一行政机关或行政首长领导、指挥和监督的行政组织体制。完整制使下级行政机构或单位能指挥统一，权责明确，各部门便于合作，但权力过分集中在下级或下属，易于导致权力中心的扩张，易于形成地方或单位的本位主义，不利于中央政府及其业务主管部门对全国的宏观控制，不利于统—政策的落实。分离制分离制又称多元制领导的行政组织体制，是指同一层级各个部门隶属两个或两个以上的行政机关或行政首长领导的行政组织体制。我国许多行政组织就是分离制的行政组织体制，即“双重领导”或“双重负责”制。分离制既有利于上级政策的贯彻落实，也有利于下级行政组织因地制宜地实施管理．但易导致多头指挥、政出多门、政令冲突，让下级无所适从。知识扩充4、行政组织的理论（1）古典（传统）行政组织理论古典行政组织理论产生于19世纪木20世纪初，这也是公共行政学研究的起步阶段。这—时期的主要学派是以泰罗为代表的科学管理理论、以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的官僚组织理论。（2）新古典行政组织理论（行为科学组织理论）新古典组织理论是以古典组织理论为基础的，一方面注重组织效率，另一方面着重研究人以及人的行为对组织及效率的影响。因此，又可称为行为科学组织理论。20世纪30年代，西方社会兴起了行为科学。管理学家们也纷纷采用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为做客观、科学的研究。梅奥、巴纳德、西蒙便是典型代表。（3）现代行政组织理论。20世纪60年代以后，西方组织理论进入了一个新的发展阶段，这是引进了系统论、控制论和信息论的成果。主要有系统与权变组织理论、行政生态组织理论和学习型组织理论。5、行政机构改革(一)改革开放口前三次大规模的政府机构改革改革开放以前，我国进行了三次较大规模的政府机构改革。第一次，1958年。这次政府机构改革的中心内容是：中央向地方大幅度放权，从1956年的以条条管理为主向以块块管理为主转变。国务院工作部门由81个减为68个。其中管理经济的部门由50个减为36个。减人达40％。第二次，1960年。当时国民经济出现严重混乱。这次政府机构改革的中心内容是中央收权。国务院增设经济管理部门至53个。到1965年，国务院工作部门达79个，恢复到1956年的水平。第三次，1970年。当时正处于“文化大革命”中。在坚决反对“条条专政”的口号影响下，中央再次大规模向地方放权。国务院把绝大部分直属企、事业单位下放结地方管理，工作部门减至32个，其中还有10个部门实行军管。在国务院32个部门中．经济管理部门只有13个。人员由“文化大革命”前的5万减少为1万，减下的人大部分到“五·七”干校劳动。到1975年，国务院机构又恢复到52个。至1981年，国务院机构达100个，其中国务院组织部门有53个。改革开放以前三次大规模的政府机构改革，都是围绕权力的下放和上收进行的，未触动经济体制和行政体制，所以形成“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。(二)改革开放以后三次大规模的政府机构改革改革开放以来，为适应经济体制、政治体制改革的要求，我国又进行了三次大规模的政府机构改革：第一次，1982年。总结建国以来十几年机构改革的经验。这次政府机构改革的中心内容有四项：一是旨次提出机构改革与丝济改革相结合；二是调整领导班子，实现领导班子的“革命化、年轻化、专业化和知识化”；减少副职，中央部委、省政府副职设2—4人。三是减人，中央由5万人减到4万人，省减人1／3，县减人20％。四是裁并机构，国务院机构由100个减到61个。到1986年，国务院机构又增至72个(其中国务院组织部门45个)，还增设了一批非常设机构、政企不分的公司、政事不分的事业单位，构成了臃肿之势。第二次，1988年。进行这次政府机构改革的深层次原因是经济体制和政治体制改革的要求。1984年中共中央《关于经济体制改革的决定》提出实行政企职责分开，要求国家机构按照政企分开、简政放权的原则进行改革。邓小平1986年发表《关于政治体制改革》的讲话，党的十三大又提出政治体制改革的具体任务。这次政府机构政革的中心内容是：转变政府职能，下放权力，调整机构，精减人员20％，并搞好推行公务员制度，开办行政学院、培养行政人才等配套改革。经过调整，国务院工作部门由72个减为68个。其中部委由45个减为4I个，直属机构由22个减为19个，办事机构由4个增至7个。这次机构改革，从精简的数量看不算大，但本着加强综合管理和宏观管理、减少直接管理和部门管理的原则，着重对专业经济部门和综合部门中的专业机构进行了调整，为建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的新的公共行政体系打下了基础。但原定于1989年开始的地方政府机构改革由于治理整顿而暂缓进行。第三次，1993年。这次政府机构改革的背景是社会经济、政治、文化的持续快速发展。直接原因是政企不分，关系不顺、机构臃肿、效率低下。所以这次政府机构改革的目标是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。重点是转变政府职能。这次政府机构改革取得了积极成效。国务院工作部门由68个减为59个，其中组成部门由41个减为40个，减人20％，绝大部分省、市(地)、县改革基本完成。改革开放以来三次大规模的政府机构改革积累了丰富的经验。主要是：改革必须坚持以邓小平理论为指导；必须适府经济体制改革的要求，转变政府职能，实行政企分开；必须有领导有步骤有秩厅地进行；必须服务经济，促进改革，保持稳定；必须广泛盲传、教育、发动行政干部和社会各界积极参与。三次改革的主要不足是：改革的重点放在精简机构上，体制上没有作大的改革；机构、编制缺乏硬约束，改革没有权成机构统一指挥；理论研究不够，论证不充分。(三)新一轮政府机构改革党的十五大报告做出了积极推进机构改革的决定。报告指出，机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题急待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。九届人大一次会议通过了国务院机构改革方案，对地方政府机构改革做出了部署。计划用3年左右时间，对中央和地方机构进行改革开放以来最大规模的改革。1、新一轮政府机构改革的必要性我国政府机构存在的诸多问题虽经多次改革仍未得到根本性解决．机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。表现在：1．政企不分；2．手段单一；3机构臃肿，人浮于事。2、新一轮政府机构政革的目标和原则新一轮政府机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政体系；完善国家公务员制度、建设高素质的专业化国家公共行政干部队伍；逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的公共行政体制。新一轮政府机构改革的原则：(1)按照发展社会主义市场经济的要求、转变政府职能，实现政企分开。这次机构改革必须将政府职能转变的重点放在割断政府与企业之间的投资联系的纽带上，使企业通过市场获得自身发展所需要的资金。政府投资仅限于高新技术的研究与开发领域、公益性和服务性的基础建设项目方面。(2)按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。政府机构要精简，要逐步实现“小政府、