保障性住房的模式选择与政策支持

【专题研究】保障性住房的模式选择与政策支持我们的观点□完善制度建设，支持保障性住房发展CF40专栏文章□黄奇帆：用创新思维推进民生重大改革□巴曙松：中国保障性住房建设的制约因素及其影响评估CF40三人谈□房市调控下的量价博弈CF40观点□贾康：实行“一次性批租＋阶梯式物业税”，并建设趸租房□梅建平：集中资源建设廉租房□魏加宁：让国企提供保障性住房诸家观点□左晓蕾：政府财政与社会资本结合建设保障性住房□王珏林：经济适用房已对社会资源造成巨大浪费【一周资讯要点】宏观经济□8月PMI小幅反弹，购进价格指数升幅达10.1个百分点□国家统计局将推进多方面改革□8月北京房地产交易量价齐涨□欧洲央行维持利率不变，上调增长预期金融市场□央行公开市场净投放700亿元，短期利率大幅下跌□央行考虑允许公司使用人民币进行境外投资□上半年16家银行净利润总额3434亿，中间业务贡献突出□中投收购摩根士丹利10%左右的普通股第71期2010年9月6日【专题研究】保障性住房的模式选择与政策支持我们的观点：完善制度建设，支持保障性住房发展摘要：加快社会保障住房建设不仅能够改善中低收入群体福利，也是我国加快城市化进程和保持经济可持续增长的重要保障。加大保障性住房建设，将为2010年下半年以及2011年中国经济在平稳回落时期发挥积极的对冲作用，是避免宏观经济出现大幅回落的重要动力之一。目前，我国保障性住房的试点工作正在积极展开。各地积极探索多种形式的保障房建设模式和融资机制，厦门、重庆、上海以及天津等地的保障房建设受到了众多关注。虽然我国的住房保障制度已经发挥了一定作用，但与发达经济体相比，在激励机制、相关法制建设、以及融资渠道等方面尚还存在诸多有待改进的地方。我们建议：加快住房保障法制建设，为住房保障的管理提供法律基础和依据。探索和开拓保障性住房建设的融资渠道和金融工具。此外，加快税制改革，也是促使地方政府遏制房价过快上涨，扩大保障性住房建设并加快经济转型的关键保障。加快社会保障住房建设不仅能够改善中低收入群体福利，也是我国加快城市化进程和保持经济可持续增长的重要保障。8月13日和21日，国务院副总理李克强在8天内两提房地产调控政策，强调了保障住房建设，可见其在当前经济运行中的重要性。我们在下文初步探析了目前我国保障性住房建设的规模及对经济的影响，比较了国内外保障性住房供给的模式。我们认为目前我国保障性住房存在激励机制、相关法制建设、以及融资渠道尚还存在诸多有待改进的地方，需要加快改革步伐，为加快保障性住房建设奠定基础。保障性住房建设的规模和影响我国目前保障性住房规模较小,占比较低。2009年全国住宅竣工面积5.96亿平方米，占据保障房建设主体的经济适用房竣工面积占比仅为6%，较2000年下降20个百分点；2009年房地产住房开发投资2.56万亿，经济适用房投资仅为1139亿，占比为4.4%，较2000年下降12个百分点。各项指标均显示，保障性住房建设近十年来发展迟缓。参照国际经验，在经济建设高峰期，英国的保障性住房占住房存量曾一度接近60%、日本超过50%、中国香港地区超过45%、新加坡超过90%。相比之下，中国大陆目前的这一占比仅为10%左右，保障性住房存量严重不足。按照中国的发展阶段，应纳入保障性住房范围的城镇家庭占比大约应在30%左右，这意味着中国将有约6000万个家庭需要保障房。但根据乐观测算，目前具有保障性质的住房共计1530万套，仅能覆盖25%左右的城镇中低收入家庭，这意味着实际的供万套左右。根据住建部三年经济适用房建设计划，未来几年我国保障房建设将大规模扩张。按计划，2009年至2011年每年新建保障性住房130万套，由于2009年实际竣工约60万套，那么剩下的70万套必须平滑到2010和2011年，即未来两年平均每年完成165万套。加大保障性住房建设会对房地产开发投资和GDP增速带来显著影响，也会影响到商品房市场。保障性住房对经济增长的影响很大。有估算指出，2010年保障性住房建设的资金需求在4700亿左右，这个投资规模将使得2010年的房地产开发投资增加约18%，直接拉动GDP上升1.3%左右。如果考虑到对上、下游钢铁、水泥等的行业杠杆作用，保障性住房对GDP的贡献将会更大。从这个角度讲，保障性住房投资将为2010年下半年以及2011年中国经济在平稳回落时期发挥积极的对冲作用，也是避免宏观经济出现大幅回落的重要动力之一。保障性住房对商品房市场冲击有限。论坛特邀成员巴曙松认为，从住宅需求结构看，保障性住房对商品房市场的冲击有限。随着保障性住房建设的逐步推进，未来将不断形成“市场归市场、保障归保障”的多层次住房供应体系。由于保障性住房针对的是中低收入家庭，面向中高收入家庭的商品房市场将保持相对独立的发展路径，多样化、差异化发展的空间更大。从土地供给看，保障性住房大规模建设对商品房市场的冲击将主要体现在对商品住宅供地的挤压上。如果未来土地供给总量既定，那么保障性住房用地的增加意味着商品房、尤其是中高档商品房供地将受到影响。如果土地供给总量增加，或者保持2010年的土地供给结构，那么这种影响将不会十分明显。保障性住房的国际经验在抑制房地产投机的同时，许多国家和地区采取多种措施完善住房保障制度，目的均在于解决购房困难群体，尤其是中低收入家庭的住房问题。如美国采取实物与货币补贴相结合的模式，德国以住房补贴为主，新加坡则以政府建房为主。概括起来，各个国家保障性住房模式差别主要体现在融资机制上。目前，国际上较为成熟的融资机制主要有四种：政府财政拨款。财政拨款包括中央和地方两级财政拨款。即在财政预算中，确定一定比例份额用于建设保障性住房和租金补贴。虽然融资模式出现多样化趋势，但财政拨款已成为保障性住房的常态固定资金来源，也成为政府调控保障性住房建设规模的重要手段。例如新加坡政府就为其建设发展局（专门负责组屋，即保障性住房的建设和租售的部门）提供超过20年的长期贷款；而且政府每年都从财政预算中给建设发展局安排一笔补贴。英国政府扶持非赢利组织兴建的可支付住房和对低收入者的租金补贴，一直保持在政府财政支出的5%左右。地方政府发行债券。地方政府在提供地方公共产品，尤其是准公共产品时一般主要依靠税收、准公共产品的规费收入。若这些资金不能满足需要，地方政府就必须通过其他渠道筹集资金，发行债券即是其中比较有效的一种。在美国、日本、法国、德国、英国等大多数西方国家，都有着十分完善的支持住宅建设的地方债券市场，例如，美国的住宅债券。地方政府发行这种债券是为了筹集资金建造低租住房，其还本付息不仅有地方政府房产部门收取的租金做保证，而且还有联邦政府房产部门作后盾，所以资信等级较高。日本的地方债的一个主要用途就是用于地方道路建设和地区开发、公营住宅建设、购置公共用地及其他公用事业。房地产信托基金（REITs）。房地产信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。例如，目前美国大约有300个REITs在运作之中，管理的资产总值超过3000亿美元，而且其中有近三分之二在全国性的证券交易所上市交易。2005年香港领汇REITs在港交所上市发行，为香港特区政府回笼资金200亿港元，有效缓解了房委会公屋建设资金不足的难题。政府担保专项基金。政府部分出资，以政府信用作担保，建立专项基金。主要用于提供住房建设融资担保、为购买中小型住宅提供资金支持。例如，荷兰政府于1984年建立社会住房担保基金，主要是向住房协会提供住房建设融资担保，以便提高住房协会信用，降低融资成本。基金由中央政府和住房协会共同出资组成，按股份公司方式运作，但政府对其公司章程有最终决策权，当担保基金无力偿还担保债务时，由政府承担基金履行债务责任。韩国政府从1981年7月开始通过国民住宅债券（国债）、住宅预约储蓄、政府财政、国债管理基金预收金、住宅彩票、国外贷款、利息等，设置国民住宅基金，为建设和购买中小型住宅提供支援。我国目前保障性住房的主要模式目前，我国保障性住房的试点工作正在积极展开。各地的保障房建设的模式和融资机制和呈现出多样性，目前受到较多关注模式的有：政府主导的供给模式。该模式的代表性地区为重庆。重庆市明确提出公租房“姓公不姓私”，由政府向占比1/2的中低收入人口提供公共租赁房。重庆市最近确定的公租房的建设方案为未来10年建设4000万平方米公租房。前三年在主城区建成2000万平方米，全市建成3000万平方米公租房。实现该目标的关键在于有效解决土地和建设投入问题。重庆土地储备主要控制在政府而不是开发商手中。土地随政府基础设施投入改善和人口聚集而不断增值的那部分收益，就尽可能多地拿到了政府手中。重庆市每年将把土地出让收益的5%投入公租房建设，即每年约15亿元至20亿元。加上中央政府的专项补助，可以形成约200亿元的投入，其余部分则通过由公积金管理中心和商业银行贷款解决。多种融资方式并举的供给模式。该模式的代表性地区为天津和上海。房地产信托投资基金（REITs）方案在两地相继出台。由天津准备的廉租房REITs方案已由央行上报国务院。这两套方案都属于央行主导的债券类REITs，以两地国有企业的商业物业为融资主体，在银行间市场发行。试点方对方案的募集资金投向进行了调整，明确为用于当地保障性住房建设。以天津为例，除了积极探索发行房地产投资信托基金募集资金支持保障性住房建设外，还利用住房公积金项目贷款支持租赁型经济适用住房建设，积极与全国社会保障基金理事会沟通，争取将社保基金引入天津市支持保障性住房建设。有关负责人表示，根据保障性住房建设和运营管理特征，天津还将不断拓宽融资渠道，形成多层次、多渠道、多要素协调互动的融资格局。完善我国保障性住房建设的建议我国的住房保障制度在改善和解决城市中低收入人群的住房问题上发挥了一定作用，但仍存在许多法制、融资以及激励机制上的欠缺和漏洞。因此，我们建议：加快住房保障法制建设，为住房保障的管理提供法律基础和依据。中国城镇住房保障体系虽然不断改革与发展，但是住房保障领域的立法严重滞后于现实的需要，如经济适用房、廉租房和住房公积金三者在管理制度上和财政上都是被分割的，缺乏统一的协调机制，导致政策实施过程中缺乏有效性。现实住房保障体系的有效构建与运转，明确各级政府在住房保障发展过程中的责任，需要建立起统一的住房保障法律体系，为建立新的住房保障管理体系打好制度基础。探索和开拓保障性住房建设的融资渠道和金融工具。首先，面向低收入的廉租房，无论是开发建设还是租金补贴，都应形成以政府财政资金为主、社会资金为辅的融资机制。其次，保障性住房支出应纳入中央和地方政府的财政预算，由各级人大监督政府的财政支出结构、执行力度，并向社会公示，以提高政府政务的信息透明度。再次，确保国有土地收益为民所用、为民造福。对土地收益实行”收支两条线“管理，土地收益用于保障性住房建设比例不应低于10%，让更多国民分享国有土地增值的收益。此外，政府还可运用地方债、房地产信托基金及优惠的信贷税收政策，鼓励企业参与租赁性经济适用房和可支付住房建设。完善地方政府的激励机制，为保障性住房提供制度保障。目前地方官员考核的标准主要为地区经济增长，特别是GDP增速。这种考核目标使得地方政府过度追求GDP增长，对民生问题关注不够。如果将稳定房价和提供保障房建设纳入地方政府政绩考核，地方政府才有稳定房价，提供保障性住房的动力，这样不仅能够满足人民住房需求，保障民生，更能促进地方建筑业发展，促进经济增长。此外，改革与完善分税制，是促使地方政府控制房价，扩大保障性住房建设并加快经济转型的关键。目前分税制中的不完善之处在于地方政府可支配的税收收入非常有限，只有让地方政府从一般财政预算收入中获取更多，才能有效解决过分依赖土地出让，保障房建设不足等问题。可行的做法在于提高分税制中地方