国家林业重点工程社会经济效益监测总报告

1国家林业重点工程社会经济效益监测总报告为客观记录和科学评估国家林业重点工程取得的社会经济效益，从2003年开始，国家林业局启动实施了国家林业重点工程社会经济效益年度跟踪监测工作。目前已连续15年对天然林资源保护、退耕还林、京津风沙源治理和野生动植物保护及自然保护区建设4项工程进行监测，监测范围涵盖全国28个省（自治区、直辖市）178个县283个村2215个农户，以及37个森工企业、40个自然保护区、79个林场。2016年的监测结果显示，国家林业重点工程总体运行情况良好，工程区森林资源稳步增长，生态状况明显改善，社会效益显著提升，林业经济稳步增长，工程建设的综合效益贡献日益显现。一、主要结果天然林资源保护工程停伐政策落实到位，木材产量比2015年减少了92.42%；样本企业职工平均工资水平为4.60万元，增长50.03%；林区经济基本稳定，林下经济继续有增长，占企业总产值的27.87%。林业职工富余与人力资源短缺问题并存、森林资源管护不足、社会管理职能移交困难、林区经济发展的“瓶颈”问题和盲目发展问题并存仍是天保工程二期面临的突出问题；建议加大国有林区改革步伐，推进森林可持续经营，实施“政企分开”带动事企、管办分开，加大林区产业发展力度。2016年，退耕还林工程进入巩固前一轮成果和推进新一轮任务并重的关键阶段。2016年，为期8年的巩固退耕还林成果专项建设完成各项任务，完成基本口粮田建设样本县耕地面积的7.77%，退耕区农业发展能力增强；新一轮退耕还林还草加快推进，退耕还生态林占62.53%，生态优先目标基本执行，新一轮退耕在增进公平和减轻贫困方面均发挥独特作用，退耕还林任务在不同收入组农户之间均匀分布，退耕任务分配的集中度仅为0.03；随着前一轮退耕还林补助陆续到期，巩固退耕还林成果任务艰巨，前一轮退耕还林工程区约45%位于14片2集中连片特困区，约60%的退耕农户因退耕还生态林而没有退耕地收入，复耕比例在7%左右；建立专业管护队伍，对退耕还林成果进行积极管护，参照农业补贴制定新退耕补助政策，加大对集中连片特困区退耕农户的支持应成为巩固退耕还林成果长效机制的组成部分。在京津工程监测结果表明：京津工程实施16年来，取得了良好的生态、社会、经济效益，对减轻京津地区的沙尘危害、改善农户生产生活条件、提高农牧民生活水平发挥了重要的作用。工程区植被恢复明显，生态恶化的趋势基本得到控制，监测样本区内，森林覆盖率较由2000年19.9%，提高到2016年35.7%。地表起沙得到有效遏制，流动沙丘得到初步治理。工程区土壤侵蚀面积大幅减少，较2000年减少了238.13万公顷，减幅达70.37%，连片的生态防护林起到了调节气候、保持水土、阻挡风沙、遏制土地沙化的作用。京津工程区特色林果业、绿色养殖业和休闲旅游业在保护生态的前提下，紧紧围绕自然、生态、乡土、历史文化等优势资源，重点发展生态良好、就业富民的绿色产业，提升一产、优化二产、扩展三产，农业总产值显著提高，加快了群众脱贫致富步伐。工程建设对带动区域经济发展、增加农民收入、改善工程区农民生活水平发挥了积极作用。越来越多的农民参与到造林营林、森林防火、有害生物防治中，初步实现了人与自然的良性互动以及环境治理与经济发展的双赢。野生动植物保护及自然保护区建设工程在生物多样性保护、带动社区就业等方面发挥了积极作用。工程区野生动植物种类持续增加，2016年，10个样本保护区新记录到野生动物186种，8个样本保护区新记录到野生植物152种；珍稀濒危野生动物得到有效保护，9个样本保护区对13种珍稀濒危野生动物进行人工繁育，共成功繁育278只（头）；5个样本保护区对9种珍稀濒危护野生动物实施了放归自然，共放归133只（头）；极小种群野生植物保护工作继续推进，15个样本保护区对区内37种极小种群野生植物实施拯救。林业有害生物防治形势依然严峻，林业有害生物发生面积达2.90万公顷，比2015年增加1.05%。工程建设继续带动社会社区就业，2016年样本保护区带动社会就业人员57256人，比2015年增加1754人。加强保护区林业有害生物防控、加大保护区人员科技培训力度、完善野生动物肇事补偿机制等是今后的努力方向。3二、存在问题（一）天然林资源保护工程1．天保森工企业实际抚育面积少，未充分考虑职工就业问题，天保县森林管护效率偏低人员配置不合理。2016年，样本企业急需抚育森林面积121.47万公顷，实际抚育面积39.04万公顷，占急需抚育面积的32.14%，占中幼林面积的7.16%。从事抚育人员中在岗职工占66.02%、农民占18.84%、其他人员占11.19%、原下岗待安置职工占3.96%，只有16.65%从事抚育的原下岗待安置职工人数参与抚育工作，对林业职工的就业问题安排不足。2016年，虽然国有林管护补助标准由每亩6元提高到8元，但仍不能满足天保县森林管护人员需求。随着国有林区天然林商业性采伐全面停止和天保工程的深入推进，林业职工的分流安置问题逐渐显示出来。2016年天保县森林管护人员人均收入大幅度下降为近4年来最低水平，人均管护面积为5年来最低，管护效率低下。林区人员安置问题，涉及到林区产业转型发展，其根本也是资源分配问题。工程区林业从业人员的身份不明确，投入资金渠道与分配矛盾日益加重。2．林区工作岗位有限，天保森工企业富余职工安置问题依然严峻。森工林场的调查结果看，年龄在45-55岁的职工占在册职工总数的一半以上，多数林场在册职工130人左右，而实际有活干的职工只有20-30人，林场工作只能满足20%左右职工就业问题，大多数职工在林场处于无活可干的状态，这些年龄偏大、技能单一、学历较低的职工，很难在林区外的其他行业获得就业机会，如果不能及时转岗就业，将成为影响林区和谐稳定的因素。3．创新不足，产业转型遇到瓶颈。天保工程政策实行以来，工程区的林业产业结构发生了改变，林业企业及林业职工寻求转型与改变。但天保县第一产业比重仍在60%左右，工程区虽然在大力发展非木制林产品加工制造及林业旅游与休闲服务产业，但由于缺乏正确引导，对于生态资源利用不充分，其产值所占比例仍不足20%。重点国有林区在改革和产业结构调整的过程中困难较多，森工企业转型有待进一步向纵深发展。一是第三产业没有明显增长，仍处在发展初期，对职工就业及生活改善作用不明显。二是国有林区产业转型缺乏创新，多数依靠现有资源盲目开发，导致项目重复建设，且容易引起恶性竞争。三是林区基础设施老化，森工企业难以通过便利的交通运输条件吸引投资商，不利于新兴产业发展。44.社保覆盖面低，林区职工的社会保障不足，。天保工程二期，中央财政延续对于在册职工给予一定的社会保障补助。补助险种上继续延长工程一期的基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等5项保险补助政策。与2015年将缴费基数由2008年的天保工程区社会平均工资的80%提高到2011年社会平均工资的80%。缴费比例标准上继续延续工程一期企业负担的缴费比例，即合计为30%，其中：基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育分别为20%、6%、2%、1%和1%。由于天保工程的实施，长江上游和黄河上中游地区停止天然林的商品性采伐，东北、内蒙古等重点国有林区木材产量大幅减少，补助在一定程度上减轻了工程区森工企业、国有林场（苗圃）等实施单位自身仍无力承担依法依规缴纳社会保险的问题，但仍难以改变工程区林业职工社会保障力度不足的问题。监测显示，天保工程区获得社会保险的人数始终偏低。2016年样本县森工企业（国有林场）在岗职工仅有4732人获得社会保险补助，其他林业从事人员仅有3165人获得社会保险补助，这与监测区实际需要获得补助的人数相距甚远，实际投资与需求缺口很大。（二）退耕还林工程1、由于始终坚持谁退耕、谁造林(草)、谁经营、谁收益”的政策要求，退耕生态林经营管护不足问题普遍存在。自从退耕还林工程实施以来，由于始终坚持谁退耕、谁造林，谁经营、谁受益的市场机制原则，通过退耕补助和林权保障调动退耕农户造林的积极性，起到了很好的政策激励作用。但是，随着退耕补助陆续到期，退耕还生态林没有经济收益，加之退耕工程区农村社会经济条件的巨大变化，此外，火灾、病虫害等的发生，以及农村劳动力的日益缺乏等外在因素的存在，曾经激励农户退耕还林的政策已经无法激励他们继续管护和经营退耕林木。同时，基层监管力量和经费不足，也难以大范围组织退耕林木的有效经营。2、工程监管作用被忽视，基层监管力量亟待加强。自上而下的退耕还林工程监督体系是退耕还林政策成功实施的关键制度保障。大量基层林业工作者在退耕还林组织实施过程中承担了超负荷的工作量，在退耕地零星分散的地区，乡镇林业工作者面临着上万块退耕地块的设计和管理，这些工作量在政策设计中得不到体现，这导致退耕还林政策中基层工作经费不足、甚至成为盲区。在十九大报告提出继续扩大退耕还林还草、巩固前一轮退耕还林成果成为重中之重的情况下，必须正视这一问题，加强基层退耕监管力量。53、前一轮贫困退耕农户补助到期影响较大，退耕补助少是新一轮退耕农户反映的突出问题。2017年监测结果表明，样本农户60%的收入依赖土地产出，18.8%的样本户已完全停止退耕补助，在停止补助的退耕户中，有10%左右为贫困户，他们对种植业等土地产出和退耕补助收入依赖较大，主要依靠退耕还林补助解决温饱，或由于缺乏劳力，或由于退耕面积较大，停止补助后，返贫的可能性较大。深度贫困地区退耕农户仍面临口粮、烧柴等基本生计问题，但目前的政策反馈渠道没有很好地反映这些问题。补助标准低、补助期限短是新一轮退耕监测户反映的突出问题，也将影响新一轮退耕还林任务的进一步扩大。210位新一轮退耕还林监测户中，有107位提出退耕还林补助标准低的问题，占一半以上。（三）京津风沙源治理工程1.管护经费长期不足，林区防灾任务重。京津工程投资主要集中在工程实施的直接投入上，多为一次性投资，后期管护预算长期得不到落实。后续管护的缺失，使得造林成果巩固难度加大，这样就造成了工程后期管护与资源、社会经济的动态发展不协调。值得注意的是，随着国家经济的快速增长，物价水平在不断攀升，城市居民和其他行业职工的收入都有了显著提高。但是森林管护人员并工资待遇仍停留在20世纪初水平，社会保障体系不完善，导致护林队伍不稳定、人员流逝严重、成为森林管护工作的潜在隐患。2、农村林业融资难度大，林权抵押贷款发展缓慢。2003年我国开始了集体林权制度改革，集体林地逐步明晰产权、承包到户，随着林地使用权与林木所有权确权到户，农户经营林业、发展林业积极性空前高涨。与此形成鲜明反差的是农村信贷资金长期不足，林业发展无法突破融资的天花板，后续资金不能及时投入产业，致使农民通过林业增收难度一直很大，一定程度上也制约了林产业的发展。3.政策性森林险种单一，经济林保障失位。森林保险是为林木在整个成长过程中提供经济保障的保险，对森林资源起着重要的保障作用。在调研过程中，果树种植专业合作社的负责人希望能够提供更多关于灾害的政策性保险选择。目前，大部分地区甚至还没有退出政策性保险，商业保险的高费率，也是的林农望而却步。这大大降低了农户参保意愿，使得农户经济林种植得不到保障。4.局部地区树种林龄结构单一，林分退化严重。为了尽快取得林业生态工程的效果，在工程实施过程中，部分地区采用了较为单一的林种，且林龄结构单一。6部分地区的生态林已经进入过熟期，部分地区出现了大面积死亡现象。山西省沙区还有400多万亩杨树小老树过熟林、残次林，它们的防护效益逐渐减弱，需要进行低效林改造。（四）野生动植物保护及自然保护区建设工程1、常规性保护工作资金投入不稳定。保护区常规性保护工作资金投入不稳定主要体现在两个方面：一是投入额度不稳定。二是投入年份不稳定。这主要体现保护区的某项常规工作未获稳定的资金投入，存在去年有、今年无或今年无、去年有的现象。这种情况极易出现常规性保护工作资金断档、断流现象，不利于工作的有序开展。2、科技人才缺乏，难以推进高水平现代化的保护区建设。一些保护区反映缺乏专业人才，如在林业有害生物防治、珍稀濒危野生动物人工繁育、野生动物疫