我国非营利组织与公共产品供给模式构建

我国非营利组织与公共产品供给模式构建刘卫东北华大学(132013)E-mail：[e-mail]摘要：我国的公共产品供给制度是从计划经济体制沿袭下来的，政府是社会唯一的资源配置主体,承担着包括各种公共品在内的几乎所有物品的供给职责,改革开放以来，公共品生产市场由过去的政府及其公共部门独家垄断生产经营,开始有选择地向社会开放，非营利组织作为承担社会公共产品的力量日益凸现，本文着重分析目前共公共产品供给中存在的问题，提出非营利组织供给公共产品的模式构建。关键词：非营利组织，公共产品，供给模式一切社会组织都可以分为政府组织和非政府组织，非政府组织又可分为营利性组织和非营利性组织。20世纪70年代以来，英美的发达国家和第三世界的非营利组织以及跨国性的非营利组织蓬勃发展，，发生了一场范围广泛的所谓“全球结社革命”，进入90年代，转型国家非营利组织的发展也成为国际学术界关注的焦点，非营利组织在公共服务和公共管理中扮演重要角色，为公共服务和公共管理提供新的途径，非营利组织通过其产品---公共物品来影响社会，同时社会民众通过对公共产品的要求约束非营利组织的发展。1.非营利组织的概念与分类关于什么是非营利组织，国际、国内学术界对此所下定义不尽相同，甚至国际上有不同的称谓或术语，如“非营利组织”、“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”等等。但是这些不同的称谓基本上包含了介于政府组织和营利性组织之间的一切社会组织。对于什么是非营利组织，学术界主要有以下几种定义：基于法律角度的界定：美国从法律上对非营利性组织进行了定义。美国联邦税法501(C)(3)对非营利性组织作了如下规定:①这些组织的运转完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的社会公益事业;②这些组织的净收入不能用于使私人受惠。③这些组织所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开的选举等政治501(C)(3)所涉及的组织有医疗保健、宗教组织、慈善组织、科研单位、教育机构、艺术团体、体育协会等。从收入来源方面的界定：联合国国民经济核算体系将经济活动的领域分为五大部门：金融组织、非金融组织、企业、政府、非营利组织和家庭。其中非营利组织区别于其他组织在于：非营利组织的大部分收入不是来自以市场价格出售的商品与服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。从结构----运作方面界定：这一定义由美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的萨拉蒙提出，他从组织的基本结构和运作方式角度出发，认为符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿行这五个条件的组织都是非营利组织①。非营利组织因为其种类繁多，对其划分的标准和依据也有所不同，我们通常所采取的分类①吴东民、董西明《非营利组织管理》中国人民大学出版社2003年第3页。-1-标准主要有以下几种：联合国国际标准产业体系，将非营利组织列为17大类中的一类，其下又分为3小类，主要包括教育、健康与社会工作和其他社区与个人服务活动三方面。美国霍布金斯大学非营利组织研究中心将非营利组织分为12个大类、24个小类。清华大学公共管理学院在此基础上讲中国的非营利组织分为12个大类，27个小类，这些分类方式比较复杂，类别较多，在实践中操作较困难，本文在以上基础上，针对我国非营利组织的发展状况，将其总结为以下六类非营利组织。（1）社团法人。根据1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定，社会团体是指中国公民根据自愿组成的、为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，主要包括三类，社会团体、经济团体、政治团体。（2）民办非企业单位。1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理条例》规定民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产(即组织或个人的自有资产)举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。包括各种民办的非营利性的学校、医院、福利院、研究所、图书馆、美术馆、宗教类组织等。(3)公益性社会团体事业单位。1999年九届十次人大会通过的我国《公益事业捐赠法》将公益性组织分为公益性社会团体和公益性非营利组织两类，公益性社会团体是指依法成立的以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体，公益性非营利组织是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。(4)特殊社团法人。这类组织如参加中国人民政治协商会议的人民团体，他们由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体，是国家根据特定目的或特定法律设立的社会团体以上是在国家法律中明确规定的非营利组织。（5）事业单位。事业单位是我国特有的称谓，主要是指没有财产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的部门。对于事业单位是否属于非营利组织，学术界存在着不同声音，如杨团研究员就将事业单位称为“第四域”②。我们认为，事业单位主要从事社会公益和福利事业，具有非营利，非政府，非企业的性质，应该归入非营利组织的体系。（6）未登记的其他社会团体。由于我国在对非营利组织的登记方面存在较为严格的规定，在管理上实行双重管理体制，在我国大量存在着没有依法登记的非营利组织，对于这些非营利组织，既有适合其生存的社会环境，他们也为社会尽一定的责任，但没有取得合法的身份，并不能视为非法组织予以取缔。2.我国公共产品供给中的问题我国公共产品供给制度的显著特征是政府在公共品生产过程中的过度垄断,市场机制及私人部门和第三部门在公共产品供给中的参与程度较低，造成了在公共品供给过程中，垄断代替了竞争,而单一的政府控制公共生产,导致公共部门规模膨胀，财政负担过重,公共资源配②杨团《探索“第四域”》《学海》2004年4期22页-2-置效率低下，公共品供给不足以及寻租行为猖獗等诸多积重难解的问题。首先，公共部门垄断经营。我国公共产品实行的是条块分割的行政管理方式，政府作为垄断经营者，把生产公共产品的任务指令性的交给其附属物---国有企业，私人部门和外国资本因严格的政府管制和行政审批制度不能进入公共品生产市场，这导致了一方面,随着中国经济的发展和居民生活水平的不断提高,社会对公共品的需求数量与质量不断提高,公共财政资源难以满足需求，另一方面,因存在市场准入壁垒,使得大量的民间资本又不能进入公共品生产领域，结果是国有企业因缺乏竞争，运营成本高，产出质量低。其次，供给、投资主体单一。在我国转型时期的特定背景下，公共产品的投资还主要依靠政府进行，而政府的财力又难以满足投资需要，这就是公共产品的供给严重滞后，公共品生产领域的产权过于集中于政府及其公共部门手里,致使产权结构趋向单一、僵化,竞争机制难以形成。当前,中国的电力、石油、天然气、电话、供水、运输、金融、保险、高等教育、医疗卫生、公共基础设施和其他公益性事业等生产提供具有公共品或准公共品性质的部门,其产权主要是由年复一年的政府财政投资形成的，虽然近年来政府放松了一些公共品的生产规制,允许新企业进入，但是这也并未从根本上改变公共品生产领域中主体单一的市场结构。再次，非必须型公共产品供给膨胀。对于公民的个人生活而言，公共产品可以分为生活必须型和增进福利型，必须型公共产品主要指与公民生活密切相关，直接影响到公民的生产和生活的公共产品，福利型公共产品或非必须型公共产品指与基本生活关系不多，仅以提高公民的福祉的公共产品，二者的内容随时代和不同的经济环境将有所变化的。我国政府在公共产品的提供上，由于政府官员的行为动机不一定与政府的职责相符，将导致在政府在提供某些非必须性公共产品的激励大于提供必须性公共产品的激励。例如，在我国农村，基层政府热心于上级政府的各项达标活动，对有关生产的必须性公共产品热情较低。第四，公共产品单一。消费者对公共产品的效用评价存在区别，这就是政府在提供公共产品的数量和质量上难于衡量，解决这一问题的方法使政府对公共品的供给与消费采取统一的水平，，但这种采取“一刀切”的方式衡量公共产品，难以满足在公共产品消费中的个体差异，仍然难以实现帕累托昀优，而且，根据阿罗不可能定理，这种确定公共产品数量与质量的标准也难以确定。政府提供公共产品难以满足消费者对公共产品的多样化需求。第五，公共产品资源配置不合理。中国的政府间公共品生产资源配置格局是从计划经济体制沿袭下来的，改革开放以来的渐进式改革特别是1994年的分税制制度创新,虽然使中央政府集事权、财权与财力于一体,集私人产品资源配置与公共产品资源配置于一身的过度集权的矛盾有所缓解,但是,从总体上来看,中国现行的政府间公共品生产资源配置中依然存在着各级政府的公共品配置范围和公共财政支出责任划分不清，以及由此所决定的政府间税权、税源、税收和非税收入的分配结构不合理。3.我国非营利组织提供公共产品的模式选择非营利组织的发展是与国家的政治、经济、水平文化密切相关的，非营利组织的提供公共产品的数量也是衡量一个国家现代化水平的重要标志。由于国家发展处于不同阶段，非营利组织在公共产品供给上也相应有自己的发展模式。1、非营利组织主导型模式。既非营利组织独立提供公共物品和公共服务。一些非营利-3-组织为了保持独立性，往往通过自筹资金(包括会费、私人捐款、服务收费等)，依靠自身力量提供各种形式的公共物品。在保证独立性的同时，为了筹集足够的资金，一些第三部门组织逐渐实行用者付费制，对以前免费的项目直接向收益人收取部分或全部服务费。这样可避免使收益人产生依赖心理，又可解决财务可持续性发展问题。2、非营利组织辅助性模式。第一，与政府合作提供公共物品。非营利组织与政府合作的方式有:(1)公共服务社区化:各社区建立公益事业，政府机构帮助组织社区互助，以实现政府的压缩式管理。例如，英国政府减少了国家干预社会保障的范围和项目，将一些社会保障项目交给志愿组织、下人合作社和其他社会团体承担。在埃塞俄比亚等发展中国家，政府将非营利组织引入到农村公路、社区供水和卫生系统、灌溉配水渠以及排污系统的维护等社区的公共服务供应领域。(2)与政府签定承包合同。政府确定某种公共服务的数量和质量标准，非营利部门招标、承包，中标后按与政府签定的供给合同为公民提供公共服务。（3）与政府合伙。政府不需要以纳税人的税收去购买服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的第三部门组织提供公共服务。美国圣保罗市就同非营利组织和基金会组成了合伙关系。（4）接受政府资助或享受免税待遇等优惠政策。政府以此鼓励志愿者组织提供公共服务。美国圣保罗市向志愿者协会提供资助，要它们提供一定的服务;堪萨斯市对不要政府提供资助的组织，在房地产税上给予部分回扣。第二，与企业合作提供公共物品。非营利组织与营利性企业建立协作关系来从事公益事业有几种方式：（1）非营利组织参与交易关联的公益推广活动。营利性公司将销售收入的一定比例以现金、食物或设备的形式捐给非营利组织。(2)共同主题营销。非营利组织与私人企业达成协议，通过分发企业产品和宣传资料及做广告等方式，共同解决某个社会问题。走进超市或是快餐店，私营组织赞助的社会服务项目的海报或其他广告资料几乎随处可见。(3)核发许可证。非营利组织在收取一定费用或提取部分收入的条件上批准营利性公司使用其名称和商标。4.非营利组织发展模式构建1、社会化服务。非营利组织主要以社会公益事业为自己的使命，面多社会中存在的种种社会问题和人们不断增长的社会福利要求，政府作用的有限性日益突出，非营利组织的社会化服务应该是其基本模式，非营利组织进行社会化服务应加强以下几方面措施；首先，建立以政府为中心的政府支持体系，一方面主动承担政府所转移出来的公共服务与社会职能，另一方面，争取政府的财政支持；其次，努力开展非营利组织的营销工作，非营利组织从事市场营销包括很多方面，如营销的导向与目标、营销规划的设计、营销环境分析、产品和服务策略、产品的定价策略等，非营利组织从事实